制度創新與“三農”發展

□陳錫文

作者系中央農村工作領導小組副組長、中農辦主任。本文是作者為韓俊等著《促進“三農”發展的制度創新：中國農村改革（2002-2012）》一書所作的序。本書由上海遠東出版社2012年9月出版，定價98元。

新世紀以來，我國的農業農村發展處在一個比較好的歷史時期，有兩個重大的標志：一是我國糧食總產量連續八年提高。2003-2011年，我國糧食總產量從8614億斤提高到11424億斤，增長了2810億斤，平均每年增長超過351億斤；二是農民收入持續較快增長。2003-2011年，農民年人均純收入從2622元提高到6977元，增加了4300多元，平均每年增加544元。我國農業農村發展形勢好，根本上得益于黨中央國務院以科學發展觀的態度與時俱進地不斷深化對“三農”問題的認識，不斷升華解決“三農”問題的理論，不斷推出強農、惠農、富農的政策。黨的十六大以來，中央至少出臺了十個方面的重大“三農”政策：

第一項政策，廢止農業稅條例。廢止農業稅條例，是指國家出臺的廢除專門針對農業和農民征收的稅收制度。1999年，國家制定了農村稅費改革方案。2000年開始試點，首先是降低農業稅稅率，減輕農民稅收負擔。十六大以后，改革進一步向前推進，中央審時度勢，提出從2006年1月1日起，廢止農業稅條例，同時取消四項稅收，包括農業稅、農業特產稅、牧業稅、畜禽屠宰稅，得到了全國人大常委會的批準。這意味著九億中國農民依法徹底告別延續了2600年的“皇糧國稅”。

據有關部門統計，取消農業稅后，全國農民每年減輕負擔1335億元。基層政府要維持運轉，這部分錢農民不用交了，只能由中央政府轉移支付。從農村稅費改革開始到2011年年底，中央政府為此向地方政府轉移支付資金6000多億元。農業稅條例廢止，更重要的是體現了政府和農民之間經濟利益關系的重大調整。

第二項政策，對農業生產者實行直接補貼。2004年出臺了三項補貼政策，對種糧農民進行直接補貼，對農民購買良種進行補貼，對農民購買農機具進行補貼。后來由于國際能源價格上漲，又出臺了對農業生產資料價格進行綜合補貼的政策。

用于發放補貼的錢從哪里來呢?從20世紀90年代初開始，中央政府和地方政府共同建立了糧食風險基金，每年整合302億元資金用來避免糧食市場的價格波動。2004年，中央下決心把其中的一半拿出來，用于給農民發放直接補貼，分三年時間，將151億元補貼給農民。以后，每年再逐步提高補貼的標準。2011年，中央財政用于種糧農民直接補貼、良種補貼、農機具購置補貼和農資綜合補貼的支出已經超過1400億元，這些錢都是直接發到農民手中的。

第三項政策，放開糧食市場和實行最低收購價制度。我國的糧食過去長期處于比較緊缺的狀態，一直不敢徹底放開。直到2004年，才完全放開糧食市場的流通。但還有兩個問題必須考慮：第一，放開之后，會不會由于糧食供求緊張導致市場價格暴漲；第二，會不會由于糧食大豐收導致“谷賤傷農”。于是，中央配套出臺了最低收購價制度。最低收購價制度是指，政府公布一個預期價格目標，如果糧食上市的時候市場價格低于政府公布的價格，國家的糧食儲備部門就要以不低于政府公布的最低價收購糧食。這樣，收購到一定程度，市場流通的糧食減少，市場價格就會提高，國家再停止收購。有了這項政策，農民心里就有底了，就敢于生產糧食了。

第四項政策，把基礎設施建設和社會事業發展的重點轉向農村。近幾年農村的水、電、路、沼氣的發展，農村的教育、衛生、文化等事業的發展是中國歷史上發展最快的，進步非常明顯。

第五項政策。改革農村義務教育經費保障機制。在稅費改革之前，農民一年的稅費 是1335億元，其中，因義務教育承受的負擔占到一半以上。目前，農村基本上實現了免費義務教育，不僅免除學生的學雜費，農村九年義務教育的課本、教科書都由政府免費提供。農民在這方面得到的實惠相當大。

第六項政策，建立新型農村合作醫療制度。過去，農民最怕得病，非常羨慕城里人有醫療保險。2003年，國務院下決心推出農村“新農合”。“新農合”第一年，由于國家和農民可承受的能力有限，籌資標準為30元。隨著國家財力的增長，標準逐年提高。2012年，國務院明確規定，農民自己交60元，政府補240元，達到300元的標準。按照這一標準，加入“新農合”的農民住院的各項費用報銷比例可以達到75%。國務院規定，最高報銷額不能低于當地農民上年人均年收入的八倍。同時，明確規定，最高報銷額最低不能低于六萬元。這項政策在很大程度上解決了農民的后顧之憂。

第七項政策，建立農村最低生活保障制度。過去，城市居民有最低生活保障，而農民沒有。我國從2007年開始建立農村最低生活保障制度。將最低生活標準扣除個人收入后，差多少補多少。實行的第一年，大約將3200萬農民納入最低生活保障制度，每人每月實際發放30元。截至2011年年底，全國有5300萬左右的農民納入到這個體系，每人每月實際發放86元。

第八項政策，建立新型農村社會養老保險制度。農村過去沒有養老保險制度，農民養老靠土地、靠子女。針對這樣的情況，國家決定，從2009年開始在農村推行新型農村社會養老保險制度。第一年覆蓋率達到15%，2010年覆蓋率已經達到30%。國務院要求，2011年覆蓋率達到40%，2012年年底實現全面覆蓋。這個制度的設計有非常獨特的地方，不僅世界上其他國家沒有，而且與中國城市的職工養老保險制度也不一樣。“新農保”為每個人設立兩個賬戶。一個賬戶是基礎養老金賬戶，這個賬戶不需要個人交錢，農民從60歲開始，政府往這個賬戶中轉賬，個人可以支取。另一個賬戶是個人賬戶，賬戶分等級，個人可以選擇交100元、500元或1000元。這個制度建立起來之后，農民過了60歲也可以領取基本養老金。現在基本養老金的標準還比較低，每人每月55元，全年660元。隨著財力的增長，這個標準會不斷提高。目前，開始領取農村基本養老金的老人，已經達到l億人。根據統計，全國60歲以上的農村老人接近l.4億人，到2012年年底都可以領到農村基本養老金。

第九項政策，制定《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》。我國以前的扶貧標準很低，大概在1200元左右。中央經過反復研究之后明確提出，新的扶貧標準以2010年的價格為基礎，定為2300元。扶貧標準一次性提高了92%，基本上翻了一番，扶貧的對象也增加了。截至2010年年底，按照2300元的標準統計，沒有達到這個標準的農民有1.28億人。根據各地調查的結果，我國農民的絕對貧困現象已基本消除。在制定新的扶貧綱要過程中，相對貧困將長期存在，扶貧是一項必須長期付出努力的工作。

第十項政策，保障農民工合法權益和穩步推進戶籍制度改革。2006年，中央提出，要做好農民工工作，保障農民工的合法權益。經過調查研究后提出一些問題，比如工資保障問題、勞動保障問題、隨遷子女就讀問題等，并逐漸出臺相應的政策。特別是2012年2月國務院辦公廳公布積極穩妥推進戶籍管理制度改革的意見，意見有兩個最大亮點：一是分類指導城鎮戶籍制度改革；二是明確必須保障農民的土地權利。政府應該為公民提供公共服務，農民在城市落戶不能以交出農村的房子和土地為條件。總體而言，制度和社會氛圍越來越善待農民工。

在實踐中我們可以看到，農民群眾、基層干部付出了很大努力，在深化改革和制度創新方面取得了很大進步。這些年來，在宏觀經濟形勢整體較好的背景下，中央集中力量辦了很多事關農業農村長遠發展的大事和關系農民切身利益的好事，很多事具有劃時代和里程碑意義。

當然，我國“三農”仍面臨不少復雜問題。我們要不斷研究和探索，深化農村改革和發展，更好地解決我國的“三農”問題。