大部門制下的獨立機構設置問題初探

● 黃 穎 李 麗

大部門制是市場經濟國家普遍實行的政府管理模式。黨的十七大提出探索實行職能有機統一的大部門體制，十七屆五中全會強調要堅定推進大部門制改革，因此，進一步深化大部門制改革是未來政府改革的方向。但從當前改革的實踐看，在大部門與獨立機構的關系、大部門制下獨立機構的類別和性質等重要問題上，還存在一些不盡準確、容易引起誤解的認識，需要予以辨析并逐步明確。

一、獨立機構是大部門制的重要組成部分

大部門制具有三個重要特征：一是政府組成部門少而精。發達國家的政府組成部門普遍在12-18個左右，便于各部門在政府會議上充分表達意見和展開討論；二是相互間具有內在關聯的事項盡量集中由一個部門管理，避免部門職責劃分過細。同時，賦予部門必需的權力，做到責任和職權對等；三是決策權、執行權、監督權適度分離，防止權力過于集中和被濫用。

大部門是大部門制的核心部分，但大部門制并不等同于大部門。大部門制不是只有大、沒有小，

只有合、沒有分，只有集中統一、沒有獨立分立。事實上，實行大部門制的發達國家，普遍設有大量各種類型的負責某項專門業務或特定事務的獨立機構，且數量規模遠超作為政府組成部門的大部門。設置獨立機構，可以解決大部門數量有限、設置撤銷程序復雜的問題，可以解決大部門政策制定受政治理念和政府更迭影響大、中立客觀和專業執行不足的問題，可以解決大部門管理范圍廣而精細化程度有限、權力范圍大而權力亟待制約的問題。獨立機構是大部門制的重要組成部分，與大部門相互補充、相互支持，在政府行政管理中發揮著不可或缺的重要作用。

二、獨立機構的類型及其特點

從各國的行政機構設置看，主要有獨立監管機構、獨立行政機構、獨立執行機構、部屬獨立行政機構四種類型。

（一）獨立監管機構。

獨立監管機構由專門的法律賦予特定監管職責，對立法機構和法律負責，接受行政首腦或所屬部門首長的政策協調但不直接對部門首長負責的機構，如美國的聯邦通信委員會、英國的通信管理局等。獨立監管機構往往在電信、新聞、市政、金融、電力等行業設置，其特點非常明顯。一是獨立性，獨立監管機構的職權、人員、經費都由法律予以保障，獨立于所監管的對象和政府部門；二是監管，其既是所在行業的政策制定者，又是規制者，集立法、執法、司法權于一身，對所在行業發展具有舉足輕重的影響。在我國，銀行業監督管理委員會、證券監督管理委員會、保險監督管理委員會、電力監管委員會等監管機構，雖然也行使監管職責，但從職權范圍、隸屬關系、法律基礎等方面看，與發達國家的獨立監管機構差別很大，其性質介于發達國家的獨立監管機構和下面所述的獨立行政機構之間。

（二）獨立行政機構。

獨立行政機構直接對政府首腦負責，與大部門處于并列關系但不屬于政府組成部門，負責管理某些具有較強專業性、獨立性的工作領域，如美國的聯邦調查局、航空航天局等。除管理范圍相對于大部門而言較小、不屬于政府組成部門外，獨立行政機構在很多方面與大部門并無實質差別。在我國，屬于獨立行政機構類型的政府機構主要包括政府直屬機構、辦事機構。直屬機構是政府為了管理某項專門業務或特定事務設置的機構，通常承擔某項專門業務，具有獨立的行政管理職能，如海關總署、國家稅務總局、國家統計局等；辦事機構負責辦理專門事項，不具有獨立的行政管理職能，如國務院法制辦公室。

（三）獨立執行機構。

獨立執行機構，根據法律授權或合同關系，執行政府委托的專業性很強的特定事項，本身無政策制定權，只負責執行政策和提供公共服務，如英國的健康和安全執行局。獨立執行機構的起源可以追溯到新公共管理運動。當時，美國推行以公私合作的方式提供公共產品和公共服務；英國將政府部門的決策與執行職能分開，設置獨立執行局以合同的方式委托其承擔特定的事務，政府部門則主要負責政策的制定。日本在本世紀初實行的行政管理改革設置了獨立行政法人，也屬于獨立執行機構的范疇。我國目前類似的機構比較少。一些地方的綜合行政服務中心，以及某些承擔行政職能的事業單位，某種程度上可以認為是獨立執行機構。

（四）部屬獨立行政機構。

部屬獨立行政機構設置于大部門內部，接受其領導和協調，根據法律規定主管特定業務和獨立行使行政管理職能的機構，其首長一般由政府首腦任免。如美國商務部下屬的小企業署、日本經濟產業省下屬的資源能源廳等。部屬獨立行政機構，一是與所屬的大部門在管理范圍上具有一定的包容關系，適宜由大部門統一進行相關政策的協調和決策；二是在管理內容上具有較強的專業性、特殊性，不宜作為大部門的內設機構。在我國，部屬獨立行政機構主要是指政府組成部門管理的行政機構，如人力資源和社會保障部管理的國家公務員局、工業和信息化部管理的國防科技工業局等。

表1 四種類型獨立機構的比較

當然，分類是為了更好地認識事物及其規律，分類并不絕對。由于各國政治制度、行政管理體制、經濟社會發展差異較大，即使是同一種類型的獨立機構，各國仍然存在著一些差異。因此，各國現有的獨立機構不完全能與以上四種類型一一對應。但從基本性質、地位作用看，各國之間也具有較強的共性和相互借鑒參考的價值。

三、對我國設置獨立機構的思考和建議

我國探索實行大部門制改革，必須高度重視和發揮獨立機構靈活性大、專業性強、形式多樣的特點，同時充分利用其對推進改革具有的防震和緩沖的優勢和作用，科學設置獨立機構。

一是加強政府組織結構的頂層設計。大部門制改革要求合理控制政府組成部門數量，優化政府部門職責分工。要深入研究不同領域行政管理的共性和個性，該合并的合并，該分拆的分拆，該單設的單設。一方面，探討在更大范圍、更多領域推進設立權責有機統一的大部門。更加優化經濟領域的管理機構設置，更加注重社會領域的管理機構設置。另一方面，處理好大部門與獨立機構之間的關系，理順運行機制，能夠列入大部門管理的獨立機構，應盡量納入大部門管理，最大限度地促進政策協調一致和權責有機統一。

二是有序發展獨立監管機構。從其他發達國家的實踐看，在通信、電力、公共市政、金融、質量、食品藥品安全、市場等領域設立獨立監管機構，對于保障消費者權益、引導支持產業發展、維護市場秩序等，都具有積極的作用。建議結合大部門制改革和分類推進事業單位改革，在合適領域設立獨立監管機構，以法律形式明確獨立監管機構的職權范圍、治理結構和運作機制，保障獨立監管機構有效履行職責。

三是大力發展獨立執行機構。獨立執行機構的設置，對于轉變政府職能，實行決策、執行、監督既適度分離又相互協調具有重要意義。建議切實加強對政府權力運作的分解細化，將決策權主要放在大部門這個層級，將執行權，如審批項目、提供資金、專業服務等，委托或外包給獨立執行機構。要在更大范圍、更高層次推廣目前行之有效的綜合行政服務中心，以公私合作形式提供公共產品和公共服務，將技術性強、專業性強的公共服務職能委托給非政府組織、中介組織執行。

四是完善部屬獨立行政機構的運作機制。設置部屬獨立行政機構是合理控制政府組成部門數量、提高相關領域之間政策協調性的重要手段。在實踐中，要注意部屬獨立行政機構既不同于部門內設機構，也不同于獨立執行機構的特點。部屬獨立行政機構在其管理領域具有一定的政策制定權，但必須與其隸屬的大部門進行政策上的協調。這種協調主要建立在機構首長或其高層顧問之間，而不適合由部門內設機構與其進行協調，從而最大限度地發揮其專業管理和服務的優勢。