關于編制總量確定和總量控制方法的探索和思考

● 王喜孌 馮文奎 王登明 許 勇

如何科學合理地確定并有效地控制編制總量，是各級機構編制管理部門在工作中遇到的一個重要的理論和實踐問題。關于編制總量的研究，目前主要集中在衡量政府規模的標準、影響編制總量的因素分析和編制總量確定方法三個方面。聯系工作實際，我們認為現有的研究，一是編制總量確定的方法還不夠完善，未能有效反映機構編制改革和管理的發展趨勢。總量的穩定性、有效性較短，不能反映較長時期編制總量以及編制改革和管理的發展趨勢。二是編制總量如何體現滿足基本公共服務要求和個體化差異還不夠明確。三是在社會主義初級階段、發展中國家、地區差異大等實際情況下，用簡單的數學模型測算編制總量的方法有不足之處。

本文以山西省忻州市為案例，具體分析忻州市市、縣兩級或區域的具體編制存量，從宏觀上把握編制資源的合理配置，并提出編制總量和增長比例。同時通過案例分析，進一步探討控制編制總量的方法。

一、編制總量的確定

控制總量，首先應有確定的編制總量。而確定的編制總量應該是科學合理的，且能較好地適應經濟社會發展需要。目前，全國各地的編制總量并沒有一個明確的限量。現階段的編制總量，只是建國以來編制數量的累積，從這個意義上講，它是一個存量的概念。

現有編制總量即存量，或者說積累的存量就是現階段的總量。但編制存量與編制總量有質的區別。編制總量是一個宏觀概念，是在確定的行政區域內核定的編制數量，在一定時期內具有相對的穩定性和約束性。要合理核定一個較符合實際的行政區域內的編制總量，并使之實現有效控制不突破，必須考慮現有的存量。

1.忻州市基本情況。

忻州市位于山西省北中部，共轄14個縣（市區），191個鄉鎮辦事處，4893個行政村。全市總人口309.67萬人。2010年，全市GDP達435.4億元，財政收入90.2億元，城鎮居民人均可支配收入1.36827萬元，農民人均純收入3445.7元。

從表1數據可以看出，忻州市是一個經濟欠發達的地區。全市GDP總量為435.4億元，只相當于全國百強縣的水平，14個縣（市區）中，11個縣為國家級貧困縣，全國農民人均純收入為5919元，全省為4736.3元，忻州市只有3445.7元，財政收入排在全省后列。

2.行政編制總量（存量）。

忻州市共轄14個縣（市區）。現有行政編制存量為1.6213萬名，占總人口的0.524%。市級行政編制占全市總人口的0.071%，14個縣（市區）中，岢嵐縣的行政編制比例接近1%，其他縣的行政編制比例略低于或與全市整體水平相當。結合實際工作分析，目前市、鄉兩級行政編制基本能夠滿足正常工作履職需要，但縣級行政編制明顯偏少，特別是人口總量較小的10個三類縣，行政編制存量平均308.2名，很難滿足基本履職所需。

表2和表3是行政編制內部結構分布情況。

從編制數據可以看出，黨委系統工作部門編制占總數的35.1%，個別縣達到38%，超過山西省2001年黨政機構改革時規定的30%。黨委系統工作部門平均編制9.6名，10個三類縣平均編制8.62名。如果除去各縣黨委辦公室、紀檢委兩個部門分配的行政編制（平均20名以上），則其他部門編制更少，編辦、工會、共青團、婦聯均為3-5名行政編制，很難滿足基本的履職需要。縣（市區）政府部門的行政編制占總數的64.9%，政府每個部門平均編制10.9名，9個三類縣政府每個部門編制不足10名。如果再除去政府辦、財政、審計等占用編制較多的部門，大部分部門編制在5名左右。

表1 忻州市各縣（市區）2010年基本狀況統計表

表2 忻州市市、縣黨委系統行政編制（不含檢察院、法院編制）匯總表

縣級行政編制偏少的原因，我們認為主要是由于行政編制的核定是以區域所轄人口數為主要考慮因素。忻州市轄14個縣（市區），總人口309.67萬，平均每個縣人口約22.12萬，低于全省平均水平，更低于全國平均水平。行政區劃數量多、人口相對偏少導致行政編制相對偏少，無法滿足履行職責需要。機構數額限制、人員編制偏少給基層履職帶來一系列的問題。最突出的是行政機構限額少就由事業機構來承擔相應工作，比如機關事務管理、扶貧等機構借用人員來協助履行職能。

表3 忻州市市、縣政府部門行政編制匯總表

3.事業編制總量（存量）。

目前，忻州市共有事業單位3492個，其中，財政撥款3102個，財政補助390個。事業編制8.2701萬名，其中，財政撥款7.3554萬名，財政補助9147名，事業單位編制占全市總人口的2.67%（注：事業編制總量不包括自收自支的事業編制）。

從具體構成看，中小學教職工編制3.6522萬名，占全市全額事業編制的49.66%，市、縣兩級醫院財政補助編制6246名，占全市財政補助編制的68.29%，這表明基礎教育和基本醫療事業編制占市、縣事業編制總數的一半以上。

忻州市縣級教育、衛生機構數為689個，占財政撥款、財政補助事業單位機構數的23.0%；編制數為4.2270萬名，占財政撥款、財政補助事業編制的59.4%。除學校、醫院以外的其他事業單位機構2313個，編制2.8899萬名，機構數占77.0%，編制數占40.6%，具體情況見表4。

二、編制總量的目標及相關分析

編制總量應當在一個較長時期內具有相對的穩定性，以適應這一時期內經濟社會的發展，并為嚴格控制總量創造條件。要結合行政管理體制改革和分類推進事業單位改革，以轉變政府職能和完善公共服務供給體系為目標，科學合理地確定編制總量。為適應經濟社會發展的現實需要，現階段還應在適當范圍內保持一定幅度的增量存在。

1.編制總量測算應當考慮的因素。

在測算編制總量時，應當首先考慮公共服務的可及性和均等性。目前，我國社會發展已步入關鍵時期，推進公共服務均等化具有重大現實意義。其次，要充分考慮當前的一些行之有效的編制標準，以及省、市核定下達的專項編制。第三，要充分考慮地區間編制總量的綜合平衡，使不同縣之間的相同部門的編制數能夠滿足履職的基本需求，適當考慮人口與編制相關性。第四，要充分考慮地域經濟社會發展的差異化，保證特殊機構的編制需要。

2.編制總量的核定及具體方法分析。

在測算方法上，考慮以現有編制存量為基礎，根據編制配置的適應程度和合理性以及實踐經驗，依據近幾年來市縣事業編制平均增長量確定今后一個時期內的編制增長量，通過控制增量來控制總量。基本方法是依據現有編制存量，設定未來一個時期內合理的編制總量控制比例，通過合理調整編制增長量，達到控制編制總量的目標。

2010年，忻州市全市總人口與財政供養人員編制比例為31.31：1。2004-2009年，市縣按規定審批增加編制5671名，其中市級增加522名，平均每年增加編制87名，各縣（市區）增加5149名 ，每年平均858名，14個縣平均每縣每年增加61.3名，年均增長率為0.96%。

我們認為，可以把30：1作為忻州市總人口與在職財政供養人員編制的控制比例。目前，總人口與在職財政供養人員比例為31.31：1，但縣級行政編制偏緊，市縣兩級醫院編制缺口較大。如果10個三類縣行政編制各增加60名，行政編制比例由0.52%調整至0.54%，市縣兩級醫院按規劃床位和床位編制標準，應增加事業編制3419名。全市行政、事業編制總量將為10.2933萬名，占總人口的3.32%，人口與財政供養人員之比為30.08：1。需要說明的是：第一，在事業編制總量中，包含科協、文聯、殘聯等群團組織使用的事業編制；第二，在編制的實際使用過程中，全市實有人數比編制總量少5.4%，主要是控編補員存在一個時間差；第三，按照這樣的測算，全市人口與財政供養人員的適時比例實際為32：1。

表4 忻州市各縣（市區）學校醫院與其他事業單位機構編制對比數據

在保持30：1控制比例的前提下，考慮忻州的人口自然增長率為6‰左右，我們把編制的年均增長率設置在3‰左右，全市年均增加309名左右，市級和各縣年均增加21名左右。當然，編制增加的數量和控制比例均為趨勢性的，可根據需要適時進行調整，如果人口出現零增長甚至負增長，編制增長應同步調整。

3.編制總量和控制比例的設定。

編制總量包括行政編制總量和事業編制總量，控制比例包括編制占總人口的比例和總人口與財政供養人員比例。表5是測算后的總量及控制比例。

表5 測算后的忻州市編制總量及控制比例

考慮到忻州撤地設市時間不長，市縣許多涉及公共服務的基礎機構還不太健全，并且隨著人口和經濟社會發展、社會管理、公共服務和民生保障等工作的深入必然要不斷加強，需要在現有控制總量中留有適當的余地。表6是測算后的編制年均增量。

表6 測算后的忻州市編制年均增量

三、對編制總量控制方法的探索

嚴格控制總量，加強機構編制管理是一項系統工程。在提高各級干部對機構編制管理認識的基礎上，必須建立與之相適應的管理體系，忻州市在控制編制總量的探索中，建立了以貫徹落實法律法規的制度體系、機構編制管理使用的立體化調控體系和落實目標責任的監督考核體系，形成有效管控的良性運行機制。

1.加大推進機構編制工作制度化力度，構建控制總量基本制度框架和封閉運作的制度體系。忻州市從2001年機構改革以來，根據中央、省機構編制工作的政策、法規，并結合忻州市實際，逐步建立完善了機構編制管理的制度體系。如《編委會議事制度》、《主任辦公會制度》、《機構編制事宜報批制度》、《控編進人審批制度》、《減員出編申報制度》、《領導職數審批制度》、《機構編制管理證制度》、《機構編制與財政預算管理相互配套約束制度》、《機構編制管理考核制度》、《機構編制管理責任追究制度》、《編委主任機構編制工作責任制》等，初步構建了一個閉合的、關聯的、科學的管控體系，使編制既得到了有效的控制，又發揮了它在經濟社會發展中的資源效益。

2.提高管控約束力度，構建編制管理使用立體化調控體系。一是從程序上管控，實行計劃用編。在編制確定的情況下，實行計劃用編是控制編制、財政供養人員增長的有效途徑，從制度上更好地配置編制資源、保障重點的有效措施。忻州市明確了具體的工作程序：用人單位申報編制使用計劃，編制部門下達編制使用計劃，辦理控編增人手續，辦理控編補員手續。二是從橫向上管控，建立協調機制。忻州市從2003年開始，積極協調組織、人社、財政、民政、公安等機關部門，逐步建立和完善了控編協調機制，對超編進入的人員，組織、人社部門不辦理錄用、調任、核定工資、保險等手續；財政部門不納入統發工資范圍，公安部門不辦理戶口遷移手續，初步形成協調配合、齊抓共管的機制。三是從方法上管控，建立監督考核機制。首先，實行機構編制審批執行情況評估報告制度。機關、事業單位每年必須向機構編制部門報告機構編制執行和職能履行情況的評估報告，主動接受監督。其次，實行機構編制考核評價制度。忻州市編委主任、市長與縣編委主任、縣長簽訂機構編制工作責任書，并根據每年機構編制工作的重點確定考核內容，堅持半年督查、年終考核。

通過近10年的努力，全市行政、事業單位總體不超編，平均空編5.4%，僅市直連續三年每年拿出500名空額編制公開招考機關、事業單位工作人員，干部隊伍結構逐步得到改善。

四、討論與思考

一是確定一個區域的編制總量必須充分考慮編制存量的現實。一個確定區域的編制存量，結構明確，來源多元，量化復雜，用途固定。結構明確，是指編制存量由行政編制和事業編制兩大類構成。來源多元，是指編制存量既有中央確定省下達的，也有省確定直接下達的，有省確定市下達的，有市確定直接下達的，有市確定縣下達的，呈現出多元特征。量化復雜，主要是指在考慮承擔職責所需最基本的編制配置的同時，需綜合考慮工作量、人口、區域面積等相關因素；在考慮基本社會管理、公共服務均等化的同時，需綜合考慮現實與發展之間的結合；在考慮影響編制核定眾多因素的同時，需綜合考慮公共服務、社會管理行業不同，相關因素所占份額的把握尺度。用途固定是指中央和省確定分配下達的行政編制、政法專項編制、鄉鎮事業編制，以及按標準核定的教育、衛生系統等事業編制，使用范圍和數量均固定，不能隨意調整。這些特征決定了確定一個區域編制總量，并使其在一個時期內相對穩定，在目前經濟社會轉型時期是困難的，給定一個增量可以提高編制總量的穩定性和操作性。此外，忻州只能作為相同或相近區域的代表，而不同地區的編制總量核定同樣也不能脫離當地的實際情況，行政編制的總量更應考慮全國性政策的影響，尤其是中長期改革目標，比如省直管縣、大部門制改革等因素。

二是通過控制增量控制編制總量。目前，無論何種方法測算的編制總量，均很難滿足編制總量在一定時期相對穩定的要求和應具備的基本特征。研究結合編制增量控制比例或年度增量，不僅可增強編制總量的穩定性，提高控制總量的實效性，也是機構編制宏觀管理的有效實現形式。在可以預見的時間內，隨著人口增長的趨勢變化，政府職能的進一步轉變，政府規模的逐步穩定，機構編制標準化建設的逐步完善，人員素質的不斷提高和經濟轉型、社會轉型任務的完成，這個增量可能逐年遞減并趨于零，甚至出現負增長。