長三角海關監管模式創新對港口物流生產力促進作用研究

廖日卿 黨文濤

年5月24日，國務院正式批準實施《長江三角洲地區區域規劃》（以下簡稱“《規劃》”），明確了長江三角洲地區發展的戰略定位，即“亞太地區重要的國際門戶、全球重要的現代服務業和先進制造業中心、具有較強國際競爭力的世界級城市群”，其中，“全球重要的現代服務業中心”定位是首次提出。《規劃》將“發展現代服務業和先進制造業”由上海擴大到了長三角，這一區域整體的產業升級迫在眉睫，也將給長三角的發展注入更大的動力。

隨著國家對長江三角洲地區發展的戰略定位、區域經濟的持續增長和港口規模的逐漸擴大，給長三角地區各港口提出了一個新的課題：同處一個港口群，如何發揮集聚效應，提高運行效率，尤其在長三角地區擁有大量民營中小企業的條件下，如何創新和改革海關監管模式，給長三角港口群物流生產力帶來更大促進作用，從而促進現代服務業和現代制造業的發展。從“服務經濟、促進發展”的海關層面而言，長三角各口岸海關創新管理方法，改革監管模式，整體提升服務，打造長三角“大通關”平臺，優勢互補，共同發展是勢在必然的。

一、港口物流生產力的衡量及影響因素

港口物流是特殊形態下的綜合物流體系，是作為物流過程中的一個無可替代的重要節點而存在的，完成整個供應鏈物流系統中基本的物流服務和衍生的增值服務。

港口物流生產力主要包括集裝箱吞吐能力、港口現代化設施裝備能力，電子口岸通關能力，自由貿易區與保稅區開發能力，商流、物流、信息化、資金流服務能力，港口現代化管理能力等等。這些能力的提升，不僅僅依靠港口自身良好的軟硬件設施，更多的是需要現代口岸的軟環境施設，其中尤以海關首當其沖。正如聯合國貿易與發展會議秘書處所認為的，港口的功能升級換代體現在三個方面，一是傳統裝卸業務；二是工業服務，如增值服務等；三是商務、信息和分運功能。這三個方面除傳統裝卸業務外，都要求在港區內或毗鄰港區建立相應的專門服務區（如海關），從而有效地適應來自全球的運輸鏈的各個環節并加以整合，成為無縫對接的一體。

二、海關監管改革導向

近年來，各地都在推行“關檢合作”，簡化通關流程。以上海口岸為例，相繼推行“5+2”通關工作制和電子口岸信息化通關等服務舉措，加大與長三角、長江流域和中部六省口岸城市大通關合作，但短期內對便捷通關企業優先，并不是所有企業都能享受到這一服務。

珠三角海關在區域海關管理制度中也作了不少研究和實踐工作。2005年，深圳海關在關區工作會議上提出，在海運口岸新一輪通關作業改革，是今后的一項重點工作。該項改革的目的是全面整合海運口岸通關監管資源，優化資源配置，提升海運口岸通關效率和監管效能。該項改革關鍵是要適應 “五個要求”（適應國際海運物流發展、現代海關發展戰略、建立綜合監管機制、科技電子信息時代、提高行政管理效能的要求），達到“五化目標”（通關作業信息化、海關管理集約化、物流監控電子化、企業運作規范化、企業通關便捷化） ，突出“五項重點”（推行集中查驗、單證提前申報、卡口電子驗放、實行分類管理、強化風險管理）。

2008年，國務院正式批準了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》后，拱北海關成立課題組，研究把推進《綱要》的落實與“優化海關監管與服務”、構建海關“大監管”體系結合起來，創新海關管理模式，以珠三角海關管理的一體化，促進珠三角區域經濟的一體化，應該成為海關推進《綱要》落實的突破口或“抓手”。同樣作為全國經濟最為發達的地區之一，珠三角海關的理論研究和實踐經驗值得學習。

三、海關監管模式在港口物流生產力發展進程中的影響

港口作為重要的物流綜合服務體，服務貫穿于船舶和貨物進出口的全過程。海運口岸在經濟全球化和區域經濟一體化過程中的重要性顯而易見，口岸服務的領域迅速擴大，服務的品質向深層次化發展，通關服務好壞成了衡量海運口岸軟環境的重要組成部分。發展港口物流生產力，不僅僅是要提供運輸等一系列最基礎的服務，還對最根本的貨物通關速度方面提出了高要求。

港口物流生產力發展是大通關建設中不可缺少的媒介體，整個物流供應鏈的信息集成中心、管理控制中心、物流中心。發展港口物流生產力與海關監管模式創新相結合，簡化通關手續，倡導人性化的集中辦理相關的單據，實現“一站式服務”加快物流運作效率，實現港口物流與場站物流對接的無縫化。口岸優勢的發揮與海關服務水平的提高密切相關。海關要改進監管方式，提高工作效率，降低通關成本，方便服務企業，真正為港口物流業的發展創造優良的通關軟環境。

四、海關監管模式創新

海關監管模式創新的重要部分是構建區域通關一體化的“大通關”體系。“大通關”是口岸各部門、單位、企業等，采取有效的手段，使口岸物流、單證流、資金流、信息流高效、順暢地運轉，同時實現口岸管理部門有效監管和高效服務地結合。它是涉及海關、外經貿主管部門、運輸、倉儲、海事、銀行、保險等個國家執法機關和商業機構的系統，其中海關發揮了重要作用。

2001年10月，國務院辦公廳下發了《關于進一步提高口岸工作效率的通知》，明確指示“實行‘大通關制度，提高通關效率”。2004年，在全國提高口岸工作效率現場會上，國務院副總理吳儀進一步指示各地、各部門積極推進大通關工作，提高口岸工作效率。

在2002年的全國海關監管工作會議上，牟新生署長指出要運用風險管理手段，依靠科技創新和制度創新，參與“大通關”改革，全方位推動監管工作的改革。

2006年，海關總署黨組成員、副署長龔正在“口岸物流與海關通關改革論壇”上發表演講“創新海關通關制度 促進國際物流發展”，提出海關是國際物流管理鏈條中的重要環節之一，為順應國際物流需求，海關應事先“三個創新”：一是管理理念創新，致力于建設“智能組合型”的通關模式；二是二是管理制度創新，海關通過全面實行和不斷完善企業分類管理，加強風險分析監控，將風險管理意識融入所有的海關作業環節和部門中等項工作，致力于管理制度的改革和創新；三是管理手段創新，通過改變傳統的手工作業方式，加大科技投入，大力實行信息化管理，實現了在“管得住”的前提下，確保在口岸環節上的“通得快”。

2007年，海關總署黨組成員、副署長孫毅彪指出，區域通關一體化是指“通過管理理念的一體化、通關模式的一體化、區域執法的一體化、信息技術的一體化和口岸管理的一體化，推動長三角區域海關管理的現代化進程，努力在長三角營造‘可預見、低成本、高效便利的通關環境，促進長三角區域內物暢其流，推動貿易便利化。”

2006年9月1日，長三角區域大通關建設協作機制初步形成，“屬地申報，口岸驗放”新模式在上海、南京、杭州、合肥、武漢、南昌、長沙、成都、重慶、寧波等10個城市推開。新模式將原來的“兩次申報、兩次查驗、兩次放行”變成“一次申報、一次查驗、一次放行”。 為進一步推進“大通關”建設，不斷提高口岸工作效率，促進長三角區域開放型經濟發展，上海、江蘇、浙江兩省一市政府2007年5月簽署了《長三角區域大通關建設協作備忘錄》，決定建立長三角區域“大通關”建設協作機制。2008年12月，南京海關與杭州海關簽訂了《關于開展區域“綜合監管”建設合作備忘錄》，提出構建兩地“綜合監管”大格局，并通過《合作備忘錄》將這一設想細化成10個部分，涉及通關監管、企業管理、加工貿易、知識產權、緝私等海關主要業務，將積極探索研究蘇南港口和浙北地區陸海空港之間“港港聯動”“港區聯動”模式，降低企業物流成本，聯手實現兩地海關監管資源的優勢互補，優化蘇浙國際物流環境，推進長三角區域大通關建設。

五、長三角海關監管模式創新對策和建議

（1）進一步落實區域通關一體化，推進分類通關改革，打造“大通關”體系：通過建立虛擬的長三角通關數據平臺、構建長三角海關統一的電子政務平臺以及加快長三角區域“電子口岸”建設，對區域內的企業守法狀況、物流流轉情況、貿易通關狀況和海關監管實時數據等實行信息聯網、數據共享，依托現代通信技術和物流標記識別技術實現區域內海關管理“邊界”的無縫對接。應用風險管理技術和手段，根據企業守法狀況，對誠信守法企業的低風險貨物快速驗放，提高通關效率，對高風險貨物實施重點審核和查驗，加強實際監管，有利于有效監管與高效運作的統一，并帶動海關管理手段的優化和關員素質的提高。

（2）呼應 “同城化”發展趨勢，消除“關區壁壘”，實現區內海關執法的“同質化”：在長三角區域內杭州灣跨海大橋等大型基礎設施建設的硬件基礎上，組合港的建設等管理制度的創新基礎上，區內交通更加便捷，聯系更加模切，出現了“同城化”的趨勢。“同城化”必然伴隨著生產要素流動的便利化和社會服務的均等化的要求和趨勢。這對海關執法的統一性和規范性提出了更高要求。

（3）方便區域內生產要素的有序流動，實行區內海關管理要素的協調使用：在不改變企業性質、投資主體的情況下，應為作價設備、減免稅設備等海關監管貨物跨關區轉移提供便利。此外，在報關資質的管理，在加工貿易的深加工結轉等方面進一步擴大范圍，方便生產要素在區域內有序流動。除了在政策層面為生產要素有序流動提供便利外，還要在管理層面為這種流動提供支持。特別是要充分發揮區內發達的陸路和水路交通運輸網絡功能，建設區內暢順高效的轉關運輸監管網絡。在區內海關管理一體化的支持下，實行“需轉即轉、應轉盡轉”，形成主管海關與口岸海關快速高效的轉關運輸管理機制。在區域內海關機構眾多，作業不盡統一的情況下，為有效防止“關區壁壘”和關區間的工作脫節，可以通過“工作聯系單”的形式，實行各關區之間的工作無障礙銜接。協調使用海關管理資源，以海關管理的協同化，促進區域經濟的一體化建設。

（4）強化以上海海關為首的統籌協調作用，賦予更多的“先行先試”權：促進《規劃》的落實，需要進一步強化上海海關的統籌協調作用。一是區域內海關之間行政管理資源的協調和整合，二是海關與其他口岸監管部門和有關管理部門的協調配合，特別是與檢驗檢疫部門的協調配合，直接關系到海關通關監管的效率和效能。此外，需要總署賦予區域內海關“先行先試權”，在不涉及中央事權、總署事權的范圍內，大膽創新，為全國海關今后的改革創新提供經驗。

（5）加強政策宣傳和輔導，更加深入、廣泛地融入長三角經濟社會的發展進程：作為對外開放的前沿，長三角聚集了海關特殊監管區域的所有類型，但相關的政策效應還有待進一步釋放。支持和促進《規劃》的落實，需要區域內海關進一步加強政策的宣傳和輔導，特別是加強對上述特殊監管區域主管地政府的宣傳和服務，提前介入各特殊監管區域的規劃、設計和建設，更廣泛、深入地融入當地的經濟社會的發展進程，確保特殊監管區域應有的政策效應的充分釋放和輻射。

總之，在長三角戰略定位和區域經濟發展的新形勢下，長三角海關應繼續加大通關監管改革力度，在有效監管前提下，最大限度地為企業提供通關便利，降低企業物流成本，聯手實現兩地海關監管資源的優勢互補，不斷為海關監管制度的創新注入新的活力，優化蘇浙國際物流環境，促進長三角港口群物流生產力的發展。

本文系上海生產力學會2011青年學者資助項目