干部公選與執政黨組織路線的轉型

陳 家 喜

（1．復旦大學國際關系與公共事務學院，上海200433；2．深圳大學當代中國政治研究所，廣東深圳518060）

·政治文明與法律發展·

干部公選與執政黨組織路線的轉型

陳 家 喜1，2

（1．復旦大學國際關系與公共事務學院，上海200433；2．深圳大學當代中國政治研究所，廣東深圳518060）

在市場化改革所形成的結構性因素作用下，執政黨將個人能力、工作實績和群眾公認作為干部選拔的重要指標，而非單純的“干部四化”要求，推動了干部公選的出現。作為一種競爭性選拔機制，公選不僅契合了新的干部選拔標準，而且還分散了干部選拔權力，提高了選拔的開放性、競爭性和參與性，推動了執政黨組織路線的轉型。進一步優化這一改革，需要加強制度擴展，推動公選與直選的銜接，破解素質提升與責任缺失、群眾參與與權重模糊、機制構建與制度漏洞等三重困境。

公選；干部制度；黨管干部；競爭性選拔

在社會主義體制下，干部不僅是領導和官員的代名詞，還作為黨的“組織武器”［1］，確保政治路線和公共政策的貫徹、執行和落實。干部的選拔、考核、擢升、監督也納入組織工作范疇，是執政黨組織領導的制度體現。作為“近年來最有成效的選人用人改革措施”［2］，公選通過引入公開推薦、民主測評、競爭考試以及差額票決等環節，優化了封閉性和集中性的委任體制。通過對我國干部選拔制度改革的發生背景、演化路徑、運行機制和內部張力的解析，有助于把握改革以來執政黨政治錄用與組織路線轉型的外部因素與內在邏輯，以及在市場轉型背景下執政黨組織適應性問題。

一、概念與類型梳理

選任干部既是中國共產黨組織領導的制度體現，也是其有效執政的組織保障。作為近年來干部制度改革的重要進展，公選就是采取公開推薦、民主評議、競爭考試、面試答辯、差額票決等環節選拔干部的一套機制。公選不僅是干部選拔機制的創新，還意味著干部選拔權力的調整與轉移，是執政黨將組織選拔向基層干部、黨員群眾共同參與選拔的轉變。公選是提高領導干部工作能力和信任基礎的一項改革。

關于公選的研究，離不開與傳統組織主導的干部選拔制度的比較。景躍進從民眾參與和領導獨斷以及民眾參與和技術考試兩個維度，構建了從精英指定到民主選舉的政治光譜。作為介于光譜中間的一種類型，公選是在組織選拔中引入群眾路線的干部選拔方式。他還嘗試從試點層級將公選分為村級兩推一選、鄉鎮公推直選和政府機關的公開選拔［3］。楊雪冬和美國學者托尼·賽奇（Anthony Saich）也持有類似的看法，他們使用“競爭性選拔”（competitive selection）來概括鄉鎮領導人的公推公選過程，認為它是一種比選拔更開放、比選舉更保守的干部選拔方式。這一選拔方式的出現與落后地區的政府治理危機和領導人的開拓意識密切相關［4］。而丹麥學者曹詩弟（Stig Th?gersen）等則使用“協商式選舉”（Consultative Elections）來分析鄉鎮長的公選過程。他指出，在憲法規定和中央約束之下，地方政府在開展鄉鎮長選舉改革中采取了“協商式選舉”的規避方法，即村民和干部代表對于鄉鎮長的選舉投票是“協商性”的，最終的任命權仍然掌握在縣委手中［5］。

徐湘林則注意到干部公選的民主含義，并運用“基層民主試改革”來表述包括干部公選在內的鄉鎮選舉改革。他認為，這種“民主試改革”是以擴大黨內民主和基層政治民主為主要內容，擴大了干部選拔的公開性、參與性和責任性，是在黨管干部體制下擴大干部選任民主成分的制度性改革嘗試［6］。魏姝則認為，“公推公選”實質上是一種行政內部民主而非政治民主，因為公選所帶來的人事權力在官僚體系內部的分散和轉移，將個別領導人手中的人事權擴散到一定范圍內的中高層官僚手中，而不是普通民眾手中［7］。

準確地說，在上述界定中，競爭性選拔是一個相對合理的解釋，它對公選做了相對清晰的理論定位，既說明了公選與傳統組織選拔干部的區分，也說明了這一選拔方式與直接選舉制之間的差異。究其實質，盡管干部公選過程開放門檻，引入競爭，擴大參與，甚至還采取了黨委票決制，但終究沒有脫離黨管干部的框架。循著景躍進和楊雪冬等研究的進路，筆者嘗試將干部產生方式進行劃分見下圖：委任制（組織選拔）—公選制（競爭性選拔）—選舉制（直接選舉）。公選可以看成介于委任制和選舉制之間的一種競爭性干部產生方式，與傳統的委任制相比，公選在干部選拔的開放性、競爭性和參與性上有較大提升，但在群眾參與深度和權重方面無法與選舉制相提并論。

我國干部產生方式類型圖

從廣義上看，凡是采取公開推薦候選人的干部選拔方式都可以歸入公選的行列。因此，在公選的內部還可以進一步分類：一是公推競崗，即公開推薦，競爭上崗，它一般指在單位或者系統內部進行的競爭性干部選拔。二是公推公選，即公開推薦和公開選拔，指的是通過公開職位與資格條件，公開報名推薦，統一考試面試，組織審查以及黨委討論（或票決）的干部選拔方式。三是公推直選，即公開推薦和直接選舉，通常是指通過公開推薦、民主測評、組織審查和黨內直選等一套選拔與選舉相結合的程序，產生基層黨組織領導人的辦法。由于公推競崗主要是面向組織內部的競爭性選拔，涉及面窄，影響小，而公推直選又逐步演變為各類基層黨組織的競爭性選舉形態，因此狹義上的公選僅指公推公選。本文著重從公推公選的角度來考察干部公選的發展狀況。

二、結構變遷與干部公選的興起

由于黨的組織路線從屬于并服務于政治路線與思想路線，所以政治領袖更替、政治路線調整、政治情境轉換以及重大決策出臺等宏觀性結構因素的變化，都往往帶來組織路線與干部路線的變化。改革以來，我國政治路線至少發生了兩次重要調整，并帶來干部路線的相應變化，而公選也是在這一結構性因素轉換下生成的。

20世紀70年代末，我國“撥亂反正”與改革開放路線的確立，推動了執政黨組織路線的調整。一方面，干部制度面臨規范化的任務。由于“文化大革命”時期大規模群眾運動對于干部隊伍和干部制度的沖擊和破壞，執政黨亟需扭轉失序的組織路線，重新規范黨的干部制度的各項規范，使其回歸到制度化的軌道。另一方面，干部制度還進行了適應性調整。從“群眾運動”到經濟建設，從“奪權”到維護穩定，改革開放帶來黨和國家戰略任務的調整，也同時對干部隊伍結構提出了新的要求。特別是改革進程的啟動亟需大批知識化和專業化的人才，而黨內中高級干部多是早期的革命干部，老齡化和知識化欠缺十分嚴重。1980年全國2 000多萬干部中，大學畢業的只占20%左右，初中以下文化的占40%以上［8］。在這一背景下，以倡導年輕化和知識化為重點的“干部四化”路線，在黨的十二大被確定下來。隨后，大批高校畢業生和知識分子走上領導崗位，推動了干部隊伍從革命官僚到技術官僚的結構轉換。

20世紀90年代以來，市場化改革與發展型戰略的確定，推動了執政黨組織路線的再次變化。一方面，市場經濟的確立，“發展是硬道理”被提升到國家戰略的高度，推動干部選拔標準出現新的變化。為了激勵地方政府完成發展任務，中央通過對干部的能力、素質和政績等考核，并將其作為干部晉升的重要指標，從而形成新的組織路線。黨的十四大報告已有明確表述，“對堅決執行黨的基本路線，有高度革命事業心和為人民服務的強烈責任感，在改革開放和現代化建設中政績突出、群眾信任的干部，要委以重任。”到黨的十六大，這一精神又被概括為“把德才兼備、實績突出、群眾公認的優秀干部及時選拔配備到各級領導班子中來”。十七大報告重申了這一標準。另一方面，干部選拔的公開化和競爭性提到重要的改革日程。公開化和競爭性不僅有助于實現對能力和實績突出的干部的選拔，還有助于克服傳統委任制下的選拔制度弊病。由于黨內權力結構易于形成黨委書記“一把手”的個人集權，傳統的干部選拔體制在實踐中出現了異化，組織選拔干部常常演變成“一把手”選配干部，任人唯親、政治庇護、派系，甚至賣官鬻爵現象滋生，成為干部制度的頑疾。從中央來看，通過公開、平等、競爭、擇優的公開選拔方法，有助于改善乃至防止上述吏治腐敗現象，增進干部的公信力。1999年和2000年，中組部先后出臺《關于進一步做好公開選拔領導干部工作的通知》和《全國公開選拔黨政領導干部考試大綱（試行）》，對公開選拔的范圍、工作程序、考試科學性等做出較為權威的規范，干部公選進入規范化的軌道。同期，中組部明確要求，從2001年至2010年各地通過公開選拔產生的地廳級以下委任制領導干部人數要達到新提拔同級干部總數的1／3以上［9］。

在壓力型體制和地方政府競爭的雙重作用下，干部公選也得到了地方政府的支持和響應。在壓力型體制下，自上而下的政績考核迫使地方領導人在選人用人時更關注其工作能力和業務素質。那些能夠推動地方經濟增長、促進地方財政收入增加的干部更容易得到提拔。同時，地方政府間的政績競爭日趨激烈，也促使地方領導人更加重視提拔那些具有專業素質更具有工作能力的干部。此外，干部公選還被看成推動落實中央部署、推動政府創新和民主改革的一項政績。一些地方政府在公選的范圍、規模、層級、頻率及方法上不斷升級和突破，爭取轟動效應，實際上已把公選作為一項政績工程。

因此，正是在上述因素的綜合作用下，干部公選從80年代的零星試點到90年代以來的迅速擴散和制度化。80年代，干部公選只是在深圳、寧波、吉林等省市零星試點；而從1995年到2000年5月底，全國31個省區市公開選拔副廳級以上領導干部700多名，公開選拔副處級以上領導干部共8 200多名［10］；2002—2006年間，全國大部分省市都進行了干部“公選”試點，共公開選拔黨政領導干部1．5萬余人，通過競爭上崗擔任領導職務的干部共20余萬人［11］。一些省市如江蘇、北京、四川、深圳的干部公選已經實現了制度化和規范化，公選成為干部選拔的常態工作。

三、干部公選與執政黨組織路線轉型

市場化、發展導向、地方競爭等推動了我國干部公選改革的形成、發展與擴散。深入干部公選的運行過程和操作機理就會發現，它改變乃至優化了傳統委任制下的干部選拔方式。公選促進了市場化背景下執政黨組織路線轉型的實現。

（一）公選契合了干部選拔標準的變化，從強調干部年輕化、知識化和專業化轉向重視干部的政績表現與能力要求

“德才兼備、注重實績和群眾公認”作為新的干部選拔標準，有別于改革前的政治素質、忠誠程度和教育標準，也超越了改革初期的“干部四化”要求。干部公選的程序設計體現了對干部能力、實績和群眾公認的重視，契合了新的干部選拔標準。一方面，組織部門不僅在制定報名資格條件中，將崗位信息、職位概述、任職資格、工作經歷以及個性特征等衡量政績的指標“嵌入”其中，還通過“適崗評價”和“述職述廉”等環節進一步測定干部政績。如2010年江蘇省公選副廳級干部，就在公開報名和筆試之間設置了“適崗評價”環節，從學歷學位、崗位經歷、專業背景、基層工作經歷、年度考核及獎勵情況等方面，將候選人與崗位契合性進行比照評價，先進行一輪評分［12］。而廣東和北京公選還要求候選人進行述職述廉，公示近三年業績，供群眾和專家參考。另一方面，公選流程對干部能力與素質的考察機制也更為精細和科學。如2005年，四川省公選副廳級領導崗位時采取的“8＋3”模式，就是將公選的筆試、面試和考察環節擴大為11個環節，包括基礎知識測試、無領導小組討論、案例分析、模擬演講、視聽傳達、現場問答、心理素質測試、培訓結業測試等八個測試內容和民主推薦、民主測評結果線性分析、組織全面考察等三個環節，最終構成一個對干部能力、素質、知識、資格進行全方位、科學、系統考核的全新體系［13］。四川“8＋3”模式對于全面科學地考察領導干部能力素質作了有益探索，一些做法如無領導小組討論、模擬演講、視聽傳達、現場問答、心理素質測試等被其他省市吸收和消化。

（二）公選推動了干部選拔方式的轉變，使其從封閉、神秘、集中、僵化走向開放、競爭、參與

長期以來，干部選拔過程帶有封閉性和神秘性。由于傳統的干部選拔往往由上級黨委和組織部門包辦，因此選拔過程較少公開，其公正性和民主性受到質疑。公選實現了干部選拔過程的公開，從發布公告、公開報名、公開推薦，到競爭考試、面試、競職演說等環節，通過報紙、網絡、電臺等媒體向社會公開。一些地方還嘗試將干部公選的過程進行電視或網絡直播，設立新聞發言人，召開新聞發布會，使公選過程更為開放透明［14］。

此外，公選提高了干部選拔的競爭性。各地公選的制度設計都十分注重擴大競爭，候選人需要在公選的各環節，從報名推薦到選拔筆試、綜合性面試、民主測評和黨委票決等，經過激烈的差額競爭才能勝出見（下表）。為了增加干部選拔的競爭性，許多地方公選制定了各環節的差額比例。如2010年江蘇省副廳職干部公選采取了“量化權重”模式，通過將公選各環節進行量化打分和權重分配，提高了公選的競爭性。此次公選的適崗評價與筆試、民主推薦、面試和組織考察等環節實行100分制并賦予不同權重，再進行層層差額選拔，差額率分別是15∶1，8∶1，5∶1以及3∶1［12］。這一量化權重的制度設計，降低了組織部門的裁量空間，使參選干部能夠在差額競爭的公選環節充分展示自己的能力和素質。

組織選拔、公推公選與直接選舉的類型比較

（三）公選實現了干部選拔權力的調整，從“組織選人”到組織部門、群眾代表和參選干部共同參與選人

在選舉政治背景下，領導干部可以通過在選舉中獲得多數選票的方式得到公眾的信任；在非選舉條件下，公選通過吸收群眾參與干部選拔也從另一個層面為領導人贏得了群眾的認可。當前，各地公選普遍為群眾參與干部選拔提供了機會和渠道，包括從報名推薦，到民主測評、面試，以及公示過程的監督舉報。如廣東2008年公選廳處級干部實行“大評委制”，邀請黨代表、人大代表、政協委員、勞模代表和基層干部群眾代表，參與公選的民主推薦、個人陳述、演講答辯、現場測評等環節，每組評委最多的有380多人，最少的有55人［15］。2008年湖南株洲進行“80后”優秀青年干部（管理人才）推選活動，引入能力素質展示、群眾觀摩、電視轉播和網絡投票等“超女選秀”方式，除了黨政官員、專家學者和“兩代表一委員”組成“面試答題”評委現場評分外，還允許群眾和親友團到場觀摩；而面試情況也由電視全程直播，在現場外網絡投票作為評分參考［16］。

盡管干部公選的出現提升了干部選拔的公開性、競爭性和參與性，領導干部的能力、政績和群眾公認度被提到了重要高度，但政治標準并沒有因此受到削弱。在干部選拔的指導方針上，中央始終強調堅持“德才兼備、以德為先”的用人標準。其中干部“德”的評價標準就是對黨、國家和人民的忠誠度，這被視為保持馬克思主義執政黨先進性和純潔性的根本要求和重要保證。在實踐中，這一標準體現為上級黨委和組織部門有權從政治上對候選人進行篩選和把關，并將這一標準貫穿于干部選任的全程。與此同時，黨管干部作為一項主體原則，制約了各項干部制度改革包括干部公選的限度。所謂黨管干部，就是各級黨委及其組織部門制定干部路線，掌握著各級各類干部的培養、選拔、任用、考核和監督等權力。在干部公選的改革中，黨管干部原則一直被要求作為根本的指導思想加以貫徹。“放棄黨管干部原則就等于放棄黨的領導、放棄黨的執政地位。任何時候都不能動搖。”［2］因此，不論從公選崗位的確定、職位資格條件、公選流程、民主測評，還是組織考察及黨委票決等，上級黨委及組織部門仍然發揮著舉足輕重的作用。

四、干部公選改革的缺失與悖論

公選是干部選拔的制度改革，而非民主選舉的政治實驗。干部公選是對黨管干部原則的完善和優化，反過來黨管干部也為干部公選設定了框架，即它是組織選拔方式的探索和嘗試，而不會邁向民主選舉的方向。因此，公選內生地蘊涵了選舉與選拔的張力，并造成素質與責任、群眾參與與權重模糊、機制構建與制度漏洞的三個悖論。

（一）素質提升與責任缺失的悖論

公選是一種競爭性的選拔機制，通過擴大競爭者的參與和科學化的選拔機制，將具有較高專業素質和工作能力的干部選拔出來。然而，這一選拔機制卻無法解決領導干部的責任和回應問題。其一是部門內領導與下屬之間的責任錯位。我國政府內運行的行政首長負責制，要求行政副職和部門領導要對行政首長負責并受其指揮。而當前很多地方干部公選是在“一刀切”的情形下展開，包括政府行政首長副職、部門正副職都是在上級政府“統籌”安排下公選產生。由于這些干部由上級黨委和組織部門公選產生，因此產生了干部責任與負責關系的錯位。其二是黨政正職對同級黨代會和人代會的回應錯位。盡管在實踐中各級黨政干部正職領導人都是由上級黨委和組織部門推薦和選拔，但根據憲政制度的規定，黨政正職領導人應當分別由同級黨代會和人代會選舉產生，特別是政府正職領導人應嚴格遵循這一規定。當前，一些地方試行將黨政正職領導人納入公選范圍，實際上取消了黨代會和人代會對黨政領導人的選舉權，從而導致了二者之間責任與回應關系發生了錯位。

（二）群眾參與與權重模糊的悖論

公選是干部選拔權力分散化的過程，然而在公選的全程，黨的領導、專家評價、群眾參與究竟占有多大的權重，發揮怎樣的作用，多數試點沒有較為明晰的標準。與考試、面試以及票決等量化程度較高的環節相比，群眾參與環節的分量和權重十分模糊。如在候選人民主測評中，基層群眾反映的意見能夠對組織部門評分產生多大影響，并沒有量化的指標。而在實際操作中，無論是萬人評官，抑或是網絡海選，都不過是組織部門和黨委任用干部的一個“參考”。“參考”是一個十分模糊和曖昧的概念，如果群眾意見和組織意圖相悖，如何權衡二者的關系？而中央也明確公選過程既重德才、重實績、重公論用人，又防止唯票取人、唯考取人、唯年輕取人［17］。這樣就限定了干部公選中群眾參與的權重和影響的程度。

（三）機制構建與制度漏洞的悖論

當前，許多地方公選已形成了一整套相對完備的制度體系，從推薦、考試到票決等，機制日益科學化和精細化。然而，機制的科學化卻未能有效防范用人的腐敗發生。如2008年中部某縣“公選”正科級干部，最后產生的12名候選人絕大部分為“干部子女和縣里兩大房地產老板的親戚”［18］。2011年某市采取“雙推雙考”選拔4名團干部，結果勝出的4人中有3人為市領導的子女，“公選成為掌權者瓜分權力的盛宴”［19］。還有一些地方，根據擬提拔人選進行“量身定做”，有意制定一些過高甚至苛刻的標準，將競爭者阻擋在外。如2004年某市計劃公選47名處級干部，結果報名者僅有37人［20］。由此可以看出，現有的制度設計為個別部門和個別領導人預留了較大的權力，為他們操縱選拔過程提供了空間，如是否進行公選、進行哪些職位的公選、公選職位需要怎樣的資格條件，以及在哪些范圍進行組織考察、考察結果是否可以量化和公開等等。這一狀況最終導致公選流于形式，經過了多輪復雜的公選流程仍然是黨委一把手在選人用人，公開、參與和競爭的選拔機制未能得到有效的落實。

五、結論與思路

改革以來，公選的興起與擴展離不開市場化、壓力型體制、地方競爭等結構性因素的促動。通過公選將那些“政治上靠得住、發展上有本事、群眾信得過”的干部選拔到領導崗位，有助于鞏固黨的執政地位。公選也得到地方政府的響應，在政績考核和政府間競爭的壓力下，能力突出和群眾信任的干部更易出色地完成任務，獲得政績優勢。

公選推動了執政黨組織路線的轉型，干部選拔的標準、方式和主體都發生重要變化。“干部四化”不斷淡化，干部選拔中不再唯學歷和唯年齡，工作能力和群眾認同程度不斷加強，那些“德才兼備、注重實績、群眾公認”的干部，更容易在公選中勝出。作為一種競爭性的選拔機制，公選通過在組織選拔方法基礎上引入透明和競爭機制，有助于克服封閉性的組織選拔所帶來的弊病。同時，在多年的探索過程中，公選的機制不斷被優化和完善。如一直備受指責的公選考試環節已在近年的公選中日趨復雜化和精細化，競爭性考試、結構化面試、無領導小組討論、資歷評價、心理健康與工作壓力測試、試點調研和演講答辯等選拔機制的采用，提升了干部選拔機制的科學化和精細化。

然而，作為一種處于選拔與選舉之間的干部選拔方式，公選內生地存在選拔與選舉的內在張力，這一張力在現實中即體現為組織選拔與群眾參與的權重分配關系，并導致公選過程中的諸多悖論。進一步完善干部公選制度，當前除了其他方面之外，至少要解決兩個問題：一是進行經驗梳理與制度擴展。實際上，當前全國許多地方進行了很好的公選試點，也積累了一系列制度體系和操作經驗，如制定崗位說明書，進行適崗評價，結合職級確定考試方式，采取結構化面試，進行實地調研、演講答辯，實行社會公示和媒體報道，實施大評委制和黨委會或者全委會票決制等等。目前，亟待解決的是，中央如何結合相對先進和成熟的探索經驗，并加以梳理、規范和提升，形成完整的制度體系和規范的操作流程；同時解決當前困擾公選的制度配套問題，然后向全國推廣，統一規范各地干部公選的實踐。二是實行公選與直選并舉。當前，干部公選幾乎成為干部改革的代名詞，似乎公選能夠解決一切干部體制的問題，也使干部體制改革走向另一個極端，忽略了其他一些重要問題，如干部的責任與回應問題、干部的日常監督問題等。要破除對公選的迷信，特別是針對當前干部公選所無法克服的干部責任與回應問題，應當考慮將公推公選與公推直選相結合。一方面，對于空缺的地方政府的行政副職領導人和部門領導人，盡可能采取公推公選的方式產生，著力提升他們的能力與素質結構。另一方面，對于空缺的地方黨政正職領導人，建議以公推直選而非公推公選的方式產生，著力解決公信度與責任性問題。只有通過投票選舉（推選）的方式，才能確立起黨政領導人對群眾的責任回應意識。由于目前公推直選主要局限于鄉鎮層面試點，建議結合干部制度改革提升公推直選試點的層級和范圍，將公推直選提高到低級市級政府層面。

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Cadre Open Selection and the CCP＇s Organizational Line Transition

CHEN Jia-xi1，2
（1．School of International Relationship and Public Affairs，Fudan University，Shanghai200433，China；2．The Institute of Contemporary China Politics，Shenzhen University，Shenzhen 518060，China）

Under the effect of structural factors bymarket reform，the ruling party take the personal ability，work porformance and mass approval as the key criterion of cadre selection，not just the＇Cadre Modernization＇，which propel the appear of Cadre Open Selection．As a type of competitive selection，open selection ont only tally with the new criterion of cadre selection，but decentralize the selection power，improve the openness，conpetitiveness and participation of cadre selection，which lead to the CCP＇s organization transition．To further the reform，it should be strengthen the institution popularization，take the connection between open selection and direction election，and break three dilemmas between the cadre＇s ability and responsibility，the mass participation and it＇s effect abscure，themachanism building and institution deficiency．

open selection；cadre system；partymanaging cadres；competitive selection

D630．3；D621

A

1009－1971（2012）03－0014－06

［責任編輯：張蓮英］

2012－02－25

國家社會科學基金項目“公推直選模式優化與黨內選舉制度創新研究”（11BZZ024）；廣東省哲學社會科學基金項目“公推直選與黨內選舉改革研究”（GD10YZZ01）

陳家喜（1976—），男，安徽懷遠人，公共管理博士后流動站研究人員，副教授，從事政黨政治、干部制度和階層政治研究。