欠發達地區城鎮化規律及對策研究

趙潤田

(天津大學管理與經濟學部，天津 300072)

城鎮化是歷史范疇，也是發展中的概念，是指“人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程，表現為鄉村人口向城鎮人口轉化以及城市不斷發展和完善的過程”①中華人民共和國建設部:《GB/T50280－98城市規劃基本術語標準》，北京:中國建筑出版社，1998年版。。這一過程，具體表現為:農村人口不斷向城鎮轉移，農業人口向非農產業轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加、規模膨脹，城市文明與城市生活方式不斷傳播和擴散。對城鎮化特征的研究，著名學者陳朝輝認為:完善的城鎮化標志主要有4個方面，一是地域人口以非農業人口為主，應占7O% ～8O%或以上;二是地域產業結構以第二、三產業為主，第一產業比例大大降低;三是農業實現集約化、現代化和商品化生產，農業勞動生產率和勞動效益大大提高，農業勞動強度大大降低，農民生活水平提高，工農差別和城鄉差別縮小以至消失;四是城鄉形成生態—經濟良性循環的生產和社會體系，區域經濟社會能實現可持續發展②陳朝輝:《城鎮化進程與產業發展問題研究－以陽東縣為例》，《中國地理學會2004年學術年會暨海峽兩岸地理學術研討會論文摘要集》，2004年。。

一、欠發達地區城鎮化規律探索

1、欠發達地區城鎮化特征。世界城鎮化類型可分為發達型和發展型，兩者特點不同。與完善的、高水平的城鎮化相比，發展型城鎮化有五大特點:一是城鎮化原始積累主要來自于農業;二是城鎮化偏重于發展第三產業，而非發展第二產業即工業化;三是城鎮化具有明顯的二元結構;四是城鎮化的動力機制主要是推力而非拉力;五是城鎮化中城中村居民占有很大比重③袁魯:《2012黨員干部學理論》，《理論熱點18講》，北京:新華出版社，2012年版。。

菏澤市位于山東省西南部，經濟總量偏小，全市GDP、地方財政收入總量僅占全省的3.2%，而人口卻占全省的10%，多數經濟指標人均值僅為全省的三分之一，經濟長期欠發達，整體實力不夠強。考察城鎮發展的歷史可以看出，城鎮化的根本動力源自社會生產力的發展，并由工業化直接推動，特別是進入上世紀八十年代以來，工業化與信息化、現代化的加速融合，更加促進了城鎮化的“提速”。據此分析，由于菏澤市具有的工業化水平低、城鎮化起步晚、綜合承載能力弱、農村人口向城鎮聚集慢等特征，皆符合發展型城鎮化的一般特征，由此可見菏澤市的城鎮化屬于發展型城鎮化。

2、欠發達地區城鎮化規律。盡管欠發達地區城鎮化道路、模式千差萬別，但認真總結分析，就會發現其中蘊含著一些普遍規律。

一是工業化率和城鎮化率平行上升。經濟發展與城鎮化水平提高，互相促進，互為因果。經濟發展到一定階段特別是工業化發展到一定程度，城鎮化水平也隨之提高，這時，占主導地位的產業從農業轉為工業，再轉為服務業，經濟發展水平呈現出不斷提高的過程。1957年，美國經濟學家錢納里(H.Chenery)對世界各國的人均國內生產總值和城鎮化水平進行統計分析，發現在城鎮化加速時期，工業化與城鎮化的相關性極高，即工業化率越高，城鎮化水平也就越高①張錦鈴:《福建省縣域城鎮化與工業化關系量化測度與分析》，《武漢職業技術學院學報》，2007年第1期。。由表1②數據源自菏澤年鑒(2011)。和圖1可知，菏澤市近五年工業化率與城鎮化率是兩條幾乎平行上升的曲線。

表1 菏澤市工業化率和城鎮化率統計表

表2 菏澤市城鎮化率與農村勞動力轉移統計表

二是城鎮化進程與農村勞動力轉移同步加快。除了工業化的帶動作用外，人們對城鎮富裕文明生活的向往和追求，也是城鎮化的動力源之一;城鄉之間的差距越大，其驅動力也就越大。欠發達地區在推進城鎮化過程中，受工業化加快發展而同時發展又不夠充分的雙重影響。一方面吸引了眾多在城長期務工就業的外來農民工，大批農村人口進入城鎮，追求城鎮生活方式;一方面又制約了農民工對城市的融入和同化，致使不少農民工多以流動就業和暫住形式為主。這是欠發達地區城鎮化的一個鮮明特點，其過程也將長期存在。由表2可知，菏澤市近五年城鎮化率與農村勞動力轉移平行增長。

三是遵循S型增長曲線。城鎮化具有明顯的階段性特征，而且在不同階段城鄉關系有不同的表現形式。美國城市地理學家諾瑟姆(R.M.Northam)將城鎮化進程分為按照S型曲線增長的三個基本階段③商向東:《統籌城鄉發展推動遼寧沿海經濟帶城鎮化》，《中國發展》，2010年第5期。。在初期階段(城市人口占總人口比重在30%以下)，工農業生產水平較低，工業提供的就業機會和農業釋放的剩余勞動力都很有限，城鎮化較為緩慢。在中期階段(城市人口占總人口比重在30% ～70%之間)，工業基礎已經比較雄厚，農業勞動生產率大幅提高，工業快速發展能夠為大批農業剩余勞動力提供就業機會，城鎮化進入加速發展階段。在后期階段(城市人口占總人口比重在70% ～90%之間)，農業人口比重已經不大，農業生產必須維持社會需要的規模，城鎮化又趨于平緩，經濟發展的主要特征是從工業經濟向服務經濟的轉變，城鎮化的主要特征是提升質量。欠發達地區的城鎮化進程同樣符合這一規律。以2011年為例，菏澤市二三產業比重、城鎮化率均比上年提高了2個百分點，正處在中期階段，工業化與城鎮化呈現出同步加速、雙輪驅動的良好勢頭。

四是城市首位度一般偏高。城市首位度是城市經濟地理學中的一個重要概念，是美國學者馬克·杰斐遜于1939年提出的。首位城市是指一個地區中人口規模排在首位的城市，首位城市與第二位城市的人口規模之比即是首位度，比值為2.00最為合理，大于2.00則不合理④中國城市規劃學會，全國市長培訓中心:《城市規劃讀本》，北京:中國建筑出版社，2005年版。。一般而言，首位度高，說明區域經濟發展不夠充分，城市發育滯后，缺乏更多的強有力的城市帶動區域發展。如1999年江蘇、浙江、遼寧的首位度較低，分別為 2.3、1.9、1.9，而西部省份則偏高，甘肅、青海、云南、貴州分別為 4.7、8.3、6.8、2.8，與各自的工業化水平相適應。2011年菏澤市首位城市63萬人，與第二位的單縣(23萬人)相比，首位度為2.7;與菏澤同屬欠發達地區的德州、聊城和濱州，首位度分別達到5.5、3.7、3.1。首位度的偏高，意味著工業化與城鎮化建設均任重而道遠。

五是“聚集效應”與“擴散效應”的辨證統一。城市與區域是相互依存的統一體，城市建設需要區域內的要素支撐，區域發展需要城市帶動。在城鎮化的早期和快速發展階段，呈現明顯的要素“聚集效應”。當城鎮化步入相對穩定的成熟階段后，城市更多是向周邊地區釋放能量，以點帶面，拉動整個區域發展，即由聚集走向擴散，形成“逆城鎮化”趨勢，此時“擴散效應”占據主導地位，由中心城市和周邊衛星城市構成的城市群或城市帶開始形成。菏澤走過的城鎮化道路也已印證，以中心城市帶動周邊縣城、重點鎮及小城鎮協調發展，成長為各方面綜合實力和功能都很強大的城市群是一個普遍規律。

上述基本規律反映了城鎮化進程中各相關系統、要素之間內在的本質的必然的聯系，可為欠發達地區提高城鎮化水平提供有益的參考。

二、欠發達地區城鎮化現狀及其存在的主要問題

1、城鎮化發展水平較低。反映城鎮化水平高低的一個重要指標為城鎮化率，即一個地區常住城鎮人口占該地區總人口的比例。當前，中國城鎮化率由1978年的17.9%提高到2011年的51.3%。但是，城鎮化的區域差異卻十分明顯。“九五”以來，菏澤市以每年1.5個百分點的速度增長，但2011年城鎮化率僅為37.5%，仍比全國平均水平低13.8個百分點，比山東省平均水平低13.4個百分點，比全省最高的青島市低29.1個百分點，城鎮化處于較低水平。按照諾瑟姆三個基本階段的理論，菏澤市目前城鎮化水平處于加速階段的前期。

2、城鎮化水平滯后于工業化水平。國際城鎮化規律顯示，城鎮化率應至少高于工業化率10%左右①張亮:《甘肅中部地區城鎮化問題研究》，《小城鎮建設》，2010年第11期。，且工業化率達到50%以上的時候，城鎮化率一般應達到80%。2011年菏澤市工業化率為47.5%，高出城鎮化率10個百分點，表明菏澤市城鎮化水平滯后于工業化水平20個百分點左右。城鎮化滯后于工業化，表明菏澤市工業化進程中吸納的勞動力偏少，城市承載能力不強，人口的機械增長速度緩慢;城市經濟力量薄弱，產業聚集能力差，城鎮化缺乏大產業支撐。

3、中心城鎮輻射帶動能力有限。根據佩魯提出的增長極核理論，城市對周圍地區和其他城市的作用是既不平衡也不同時進行的，城市作為增長極與其腹地的基本作用機制有極化效應和擴散效應②全國城市規劃執業制度管理委員會:《城市規劃原理》，北京:中國計劃出版社，2004年版。。因此，區域經濟發展總是首先集中在一些條件較為優越的城市，當這些城市的發展達到一定規模，城市的資本和技術開始向區域內的其他城鎮擴散，形成“輻射”和“滴漏”效應，帶動區域內其他地區發展，使區域經濟趨于平衡。由于菏澤市的經濟欠發達，中心城市人口僅為63萬多人，8個縣城人口均不足20萬人，建制鎮鎮區人口平均不足萬人，城鎮空間處于低水平的散布均衡階段，中心城鎮的帶動作用沒有顯示出來。

4、基礎設施和公共服務設施建設滯后。盡管近年來菏澤市的城市建設取得了長足發展，但與沿海地區相比，城鎮基礎設施建設明顯落后，較大程度上影響了本地區經濟社會發展和城鎮化進程。隨著近幾年二三產業的快速發展和人口的加速膨脹，城市建設歷史欠賬多、服務功能不完善的問題日益突出。2011年菏澤市城市人均道路面積14.8平方米，城市污水處理率84.5%，人均公園綠地面積10.3平方米，均遠低于山東省平均水平。小城鎮建設更為滯后，建設隨意性大，形式單一，風格雷同，配套不完善，服務功能弱，企業和商貿設施布局分散，對周邊農村集聚吸納、輻射帶動作用不強。

三、欠發達地區城鎮化制約因素分析

1、思想觀念約束。欠發達地區由于長期的經濟落后，造成人們思想觀念的滯后，長期小而散的農業生產經營方式，讓許多農民傳統的小農意識根深蒂固，普遍存在小富即安的思想。菏澤地處魯西南，長期以來受儒家文化影響，“父母在，不遠游”，重農輕工商，缺少敢為天下先的開拓創新精神。工業企業的布局分散，也使很多農民養成了“離土不離鄉”、“進廠不進城”的濃重觀念，延緩了農民進城的步伐。

2、工業化約束。美國經濟學家西蒙·史密斯·庫茲涅茨等專家認為，工業在國民經濟中的比重將經歷一個由上升到下降的“∩”型變化③江蘇省統計局:《連云港工業化階段的基本判斷》，2008年。。近年來菏澤市的產業結構發生了重大變化，2004年二產超越了一產，2011年二產占比上升為47.7%，正處于工業化初期向中期轉變的階段。在這個階段，全市以傳統產業為主的格局沒有根本性突破，工業內部結構、資源配置等方面仍以勞動密集型、資金密集型和原材料加工業為主，產業結構優化升級慢;企業規模普遍偏小，全市主營業務收入過百億元的企業僅有2家;企業自主創新能力弱，全市企業研發費用支出占銷售收入的比例一直在0.1%以下;經濟的外向度低，2011年企業出口創匯僅占全省的1%。與全國多數地區已完全進入工業化中期階段相比，菏澤市工業化水平偏低成為制約城鎮化進程的重要因素。

3、勞動力素質約束。隨著農村教育事業的發展，欠發達地區農村勞動力素質有了明顯提高，但總體素質仍然偏低。菏澤市現有農村勞動力450.6萬人，其中小學及以下文化程度1.97萬人，占0.44%;初中學歷122.6 萬人，占27.2%;高中及同等學歷219.2 萬人，占48.6%;中專及技校學歷100.1 萬人，占22.2%;大專及以上6.76萬人，占1.5%。多數農民缺乏職業技能，文化水平低，沒有一技之長，對求職擇業實現非農化、發展村鎮工業帶來相當大的困難。

4、資金約束。推進城鎮化，政府要在土地及配套設施建設方面大量投入資金，而這也正是欠發達地區的“軟肋”①常慶海:《工業化和城鎮化協調發展需打破資金瓶頸》，《中國建設報》，2012年07月20日。。近年來菏澤市城市基礎設施投資大幅增加，但2011年全市城市基礎設施固定資產投資完成額僅為25.7億元，占同期全社會固定資產投資額(552.3億元)的4.7%，低于聯合國推薦的發展中國家基礎設施投資占全社會固定資產投資10%的比例。從新增貸款情況看，2011年菏澤市新增存款233.8億元，卻只有82.1億元的新增貸款余額，有150多億元的資金被他人所用，資金流失十分嚴重，進一步加劇了城市建設資金“瓶頸”制約，直接影響了菏澤市的城鎮化步伐。

5、城鄉結構約束。城鎮化的突出特征是農民轉變為市民，農業勞動力轉變為非農勞動力，農村生活方式過渡為城市生活方式。但是，長期以來我們實行的是計劃經濟體制下形成的以戶籍制度為代表、行政上城鄉分治的二元結構管理模式，制約了勞動力在城鄉之間的自由流動，影響了城鄉一體化進程。雖然近年來各級政府進行了改革戶籍制度的積極嘗試，但是農民進得來、能就業、住得下、有保障的問題仍未根本解決，使得許多農民工過著“候鳥”般的遷徙生活，早晨由農村流向城市，晚上再由城市流向農村，同為國家公民，卻享受不到平等的公民待遇。

四、欠發達地區加快城鎮化進程的對策措施

1、切實提高對城鎮化重要意義的認識。從當前的發展趨勢來看，中國已經步入城鎮化加速發展的第二階段，正在經歷人類歷史上規模最大、速度最快的城鎮化浪潮②吳志強，李德華:《城市規劃原理》(第4版)，北京:中國建筑工業出版社，2010年版。。對于欠發達地區，緊緊抓住這次城鎮化加速發展的機遇，更具有極其重要的現實作用;菏澤市目前的城鎮化率達到37.5%，正處在加速發展時期，今后幾十年內會以較快的速度逼近70%。據統計，在現階段我國城市化水平每提高一個百分點，可拉動GDP增長一點五個百分點;每增加1個城鎮人口，可以帶動10萬元以上城鎮固定資產投資，帶動3倍于農民的消費支出。因此，必須充分認識到，加快城鎮化進程既是增強內需動力、保持經濟持續較快發展的迫切需要，又是調整經濟結構、轉變經濟發展方式的必然選擇，也是保障和改善民生、全面提高城鄉居民生活水平的客觀要求，更是提高區域綜合競爭力的重要途徑。欠發達地區要提高認識，搶抓機遇，全力以赴加快城鎮化進程，以實現經濟社會的跨越發展。

2、科學制定城鎮發展規劃。由于欠發達地區的經濟實力有限，城鎮體系還不完善，因此編制區域城鎮體系尤其重要。城鎮發展規劃應遵循佩魯的“極核”理論，抓住主要矛盾，形成以中心城市和縣城為骨干，集中力量優先發展重點鎮的主體思路，以此由點帶線、由線帶面，推動整個城鎮體系的全面發展③彭震偉，樊保軍:《論小城鎮建設中政府職能的轉變》，《城市規劃》，2004年第9期。。首先，要搞好區域發展戰略研究，進一步完善城鎮體系規劃和城市總體規劃，建立科學有序的城鎮空間體系，合理確定城市性質、規模和發展方向，增強城市和區域的綜合競爭力。其次，要加快詳細規劃和專業規劃的編制，增強規劃的可操作性，并要充分反映歷史文化底蘊、自然風貌特色和現代化氣息，突出城市特色。第三，要以縣城和中心鎮為重點，搞好縣域規劃，加強小城鎮及各類工業園區規劃的編制，統籌安排城鄉居民點與基礎設施建設，實現資源共享，為區域經濟有序發展提供保障。最后，規劃一經確定，不經法定程序不得擅自變更，切實樹立規劃的嚴肅性和權威性，發揮好規劃的引導、約束和激勵作用。要嚴格規劃執法，落實問責制度，打擊違法行為，健全規劃目標、執行責任、考核監管體系，引導全社會形成城市建設一切按規劃辦事的共識共為。要切實發揮城市規劃的龍頭作用，確保城鎮化有序發展。

3、著力抓好區域產業經濟發展。實踐表明，城鎮發展必須以產業發展為依托，規模擴張必須以經濟繁榮為前提。人口集中只是城鎮化的表面特征，工業化、農業現代化所帶來的生產、生活方式的改變才是城鎮化的內在動力。必須緊緊圍繞經濟發展這個中心，牢固樹立產業興城理念，切實解決好發展產業和擴大就業問題，以此加快城鎮人口聚集、產業聚集和商品集散，增強城鎮發展的吸納、輻射和擴張能力。一要全力加快工業化進程。工業經濟是規模經濟和集聚經濟，需要集中于一定的地域，加快工業發展在很大程度上就是加速城鎮化進程。欠發達地區必須全力以赴擴大工業經濟規模，提高工業發展水平，為城鎮化進程奠定堅實的基礎。二要積極走“產城一體化”的路子。“產城—體”是對產業與城市在空間、用地和功能上的布局進行統籌安排，從而形成共生共融、良性互動的發展局面。面對產業轉移機遇，我國欠發達地區將掀起一輪以產業發展為驅動的城市建設熱潮。要緊跟形勢，果斷出手，早日實現城區基礎設施與產業園區共建共享和以“產”興“城”，以“城”促“產”的良性循環，把城鎮提升為“產業發展服務區”，以此促進城鎮化加速發展。三要大力繁榮發展服務業。在當前經濟發展轉型的背景下，服務業作為除了工業和農業以外的產業集合，將在加快城鎮化進程中發揮著越來越重要的作用，可以說服務業的發展是城鎮化的后續動力。要采取切實措施，加快服務業發展步伐，充分發揮對城鎮化的拉動作用。四要大力發展現代農業。農業是二三產業的基礎，沒有農業的發展，非農產業也難以發展。必須堅持在城鄉統籌中不斷夯實農業基礎，加快現代農業發展步伐，走好城鎮化、新型工業化、農業現代化“三化互動、協同發展”的路子，為工業化、城鎮化提供支撐和保障。

4、加強城鎮功能建設。城鎮功能，是指城鎮在經濟社會發展中所應有的作用和能力。具體地講，就是指小城鎮作為一個整體系統在一定區域內的政治、經濟和文化生活中所應有的作用和能力。欠發達地區在加快城鎮化進程中，要牢固樹立全局意識，善于從區域城鎮體系中謀劃各自的城鎮建設，明確自身定位，避免雷同重復，實行錯位發展。要因地制宜，緊扣自身產業基礎、比較優勢、發展潛力和獨特機遇，面向未來、合理布局、量力而行、完善系統，高標準加強城鎮基礎設施建設，完善社會服務及居住服務功能。堅持先規劃、后建設，先地下、后地上，高起點、高標準的原則，加強城鎮住房、商業、廣場、學校、醫院等服務設施及供排水、交通、能源、信息、綜合減災等基礎設施建設，增強城鎮的綜合承載能力，滿足城鎮人口吃、住、行、娛、游、購等生活消費需求。要盡快改變重建設、輕管理的傾向，增強城市意識，提高行政效率，全面提高城鎮精細化管理水平，積極創造宜居、宜業、宜商的環境。

5、優化有利于城鎮化發展的政策環境。形成有利于促進城鎮化的政策環境，是城鎮化戰略順利實施的關鍵。欠發達地區應在國家有關政策許可范圍內，結合實際，創新體制，調整政策，出臺更具操作性的措施，創造有利于城鎮化健康有序發展的環境和機制。一是加快戶籍管理制度的改革，實行積極的人口遷移政策，鼓勵和引導農村人口向城鎮聚居。二是深化土地使用制度改革，建立有利于城鎮建設發展的土地置換和調整機制，拓展城鎮發展空間。三是深化勞動和社會保障制度改革，進一步完善城鎮就業和養老、失業、醫療保險等社會保障政策，使農民工更加便捷地融入城鎮。四是樹立經營城市的理念，建立多元化投融資機制，多方面籌集城鎮建設資金。五是深化行政管理體制改革，對經濟發展水平較高的縣盡快撤縣設市，駐地鎮改設辦事處;根據城鎮化進程和區域經濟發展的需要，對規模較小、發展潛力不大的鄉鎮繼續進行合并，拓展縣城和中心城市發展空間。六是運用市場機制促進小城鎮的健康發展，積極探索適合小城鎮特點的新型管理體制，授予小城鎮政府某些經濟、規劃、城鎮管理方面的權限，搞好各類社會服務，完善社會服務體系，為城鎮人口提供創業、就業、生活等方面的有利條件。