海島整治工程管理模式的比較研究

許長新，章 燕

（河海大學基礎設施投融資研究中心，江蘇 南京 210000）

1 中國海島整治工程管理概述

海島是海陸兼備的重要海上疆土，擁有豐富的資源和特殊的功能區位。海島資源兼具主權、經濟、生態等多重價值，必須得到有效保護。然而長期以來中國沿海地區對海島開發利用無序，導致海島環境受到嚴重的污染，海島資源被肆意開發與侵占，島嶼主體逐漸縮小，島嶼數量銳減，加之海島的生態系統比較脆弱，自我修復能力較差，因此需要及時開展和加強海島整治工程項目，恢復和修復受損海島的生態、環境和島體等資源，加強海島整治工程，促進國家實施海洋發展戰略。

海島整治工程項目主要針對由于自然或人為原因而受到破壞的特殊用途海島、具有特殊景觀價值海島、島體及周邊海域污染和破壞嚴重的海島等具有特殊用途和保護價值的海島，通過潛堤構筑、人工補砂和港灣疏浚等綜合整治工程手段對海島進行配套基礎設施建設和生態整治修復，實現生態環境的改善和海島的綜合保護。

雖然中國需要進行整治的海島眾多，但是真正實行的海島整治工程屈指可數。現行的整治工程包括：筆架山連島沙壩修復工程、韭山列島，漁山列島綜合整治與保護工程、唐山灣三島以及周邊海域整治項目和小鏟島管護工程。由于缺少一套針對海島整治工程的管理模式，中國海島的整治面臨著眾多阻礙：海島整治工程缺乏固定審批流程和審批標準，工程整治施工缺乏管理監督，工程績效缺乏合理評價標準等等。在海島整治和修復的過程中，外國已經積累了豐富的經驗，很多國家在海島整治修復方面的工作遠遠領先于中國。因此，研究國外海島整治工程管理模式、國內其他行業整治工程的管理模式對中國具有重要借鑒意義。

2 國外海島整治工程管理模式

在人口壓力越來越大、陸地資源卻越來越缺乏的今天，世界各國均將海島的保護和發展提到具有戰略地位的高度。從每個國家海島的類型和整治的內容來看，這些國家還可以分為幾種類型：一些國家的海島具有珍稀動植物種，生態系統又比較脆弱，大陸資源豐富，無需依賴海洋資源進行經濟發展，代表國家有美國、澳大利亞、加拿大等國。一些國家屬于發達國家，但其國家地區內的一些海島，由于地理位置偏遠、資源匱乏，也存在著經濟相對落后的問題島嶼，需要利用開發與發展經濟，勢必要在一定程度上犧牲自然環境，但又要保護優美的海島環境，發展旅游業。下文分別介紹了美國、加拿大和印度尼西亞的海島整治工程管理模式。

2.1 美國海島保護工程管理模式

美國政府對海島采取集中管理的模式，在內政部之下單獨設立一系列專門行政管理機構負責海島的綜合管理和治理。這些管理機構是美國聯邦政府與海外領土聯系的紐帶。目前，這些機構主要指以下兩個機構，海島事務辦公室和跨部門海島事務綜合管理局。此外，還包括國家海洋和大氣管理局與內政部魚類和野生動物服務機構等一些專業海洋資源保護機構，他們負責海島的資源保護和維護工作。海島事務辦公室是美國內政部的一個單位，接替前美國海島管理局和前美國地方事務辦公室的工作，負責美國海島地區的民政事務管理。美國于1999年建立了跨部門的海島事務管理機構。該部門的工作任務包括以下3個方面：一是與美國內務部來確認與美國海島事務相關的問題，并給總統在制定海島政策和措施方面提供建議；二是該部門與政府官員、來自海島的議會議員、其他官員在有關海島事務的問題上進行協商；三是在涉及海島問題時與其他任何政府執行部門和機構進行合作。

2.2 加拿大海島保護工程管理模式

加拿大陸地資源豐富，無需借助或依賴海島資源的開發，但其海島很多具有珍稀動植物種，生態系統又比較脆弱，需要法律的保護和工程的修復，確保其自然資源及生態環境免遭破壞。在加拿大海島整治工程管理模式中，由政府制定島嶼保護與管理的法律、法規、管理計劃，再由政府和民間組織共同努力實施，以保護島上的野生物種及其生態系統免遭破壞和恢復如初，生態工程建設管理中政府主要涉及前期的編制規劃，制定合適的程序招標工程實施單位和后期的工程績效評價。規劃編制是政府最重要的職責之一，具體的規劃是由政府機構、利益相關者、相關專家等協商編制，確保規劃的合理性、適應性和科學性。招投標按照國際招投標程序及原則實施，更為看重工程實施單位的資質。資金投入來源于中央政府和地方政府，其中主要借助于地方政府，對資金的使用有明確的規定和跟蹤，確保資金的有效利用。

2.3 印度尼西亞海島保護工程管理模式

以巴厘島為例可以觀摩印度尼西亞的海島保護工程管理模式，巴厘島主要采取法律法規等強制手段修復保護海島。由于旅游人數眾多，開發程度較高，巴厘島上的許多自然環境和人工設施都遭到了不同程度的破壞，為了其旅游業的可持續發展，當地政府已經著手開始保護當地的自然生態，并且對遭到破壞的地域進行修復。在修復保護中繼續進行旅游資源的開發，保證旅游經濟的持續性發展。為了保證生態景觀效果，法律規定所有建筑物高度不準超過四層。為了保護海水質量和近海的生態系統，開發商在建設酒店之前必須先行建設污水凈化系統，對當地已經受到污染的海水進行凈化。相關海域也被嚴格的保護起來，并且頒布了一系列了法律作為輔助政策。游客禁止進入某些海域，只能在專門開辟的區域下海游泳活動，并且不準破壞珊瑚群，禁止在海邊釣魚，禁止近海捕撈。除了像巴厘島等大的群島和島嶼之外，印尼還有許多小海島。印尼政府對這些小海島的管理主要以保護當地環境和資源為目標。印尼的環境保護法給予這些地區的動植物資源以充分的保護，如森林保護規定、野生動植物保護規定等。

3 國內其他行業工程管理模式

中國國內雖然缺少海島開發整治相關工程實例，但是其他行業內的工程已經相對成熟，并且形成了適應該行業的一套管理模式。本文以林業和水利行業為例，介紹國內不同行業的工程管理模式。

3.1 水利工程管理模式

水利工程屬于中國大型公益類工程，在此以長江三峽水利樞紐工程為例介紹水利工程的管理模式。長江三峽水利樞紐工程是中國也是世界最大的水利樞紐工程，是治理和開發長江流域的關鍵工程項目。三峽工程的實施給社會帶來了巨大的社會效益和經濟效益，如防洪，發電，通航等。三峽項目涉及到中國多個省市，帶來的巨大效益福澤全國，尤其是長江中下游地區。

三峽水利樞紐工程耗時巨大，涉及部門廣泛，管理模式多樣化。從權力最高的全國人大，國務院等部門，到每一個小項目的施工小組，都是三峽項目管理過程中不可缺少的部分。同時，項目的順利實施進行還離不開其他相關部門的技術支持和協助（如圖1所示）。

由于三峽水利工程規模巨大，影響深遠，國家相關部門對工程前期的審核決策工作相當謹慎。在長江水利委員會提交相關可行性分析之后，國務院成立了國務院三峽工程審查委員會，對三峽項目分十個專題進行了預審，然后用集中審查的方法對項目提出了意見和建議。在采納和接受了各方科研專家的意見之后，國務院初步通過了三峽項目，認為三峽項目的建設是必要的，經濟是合理的，技術是可行的[1]。

在整個施工期間，施工單位、長江水利委員會的相關監督部門以及國務院三峽工程建設委員會都密切關注工程的實施進度，同時反映給長江水利委員會下設的策劃部門，對項目進行更加細致的分工和時間安排。各個部門在項目施工期間保持著良好的交流溝通，每一個階段的實施和運行都必須由中央相關文件審批，保證施工單位嚴格遵守中央和長江水利委員會的安排統籌。同時各個外界部門也能提供有力的意見和建議，使三峽工程最終在規定時間內順利竣工。三峽工程具有工程量大，施工難度高，持續時間長，涉及部門眾多、社會爭議大等問題，因此在工程施工和管理過程中設計了適用于自身的管理模式，對以后的工程管理具有借鑒意義。

3.2 林業生態修復工程項目基本管理模式

林業生態修復工程是生態工程的一個分支，是隨著生態工程的發展而逐漸興起的。它是為了保護、改善和持續利用自然資源和生態環境，提高人們的生產、生活和生存質量，促進國民經濟發展和社會全面進步，根據生態學、林學及生態控制理論，設計、建造與調控以森林植被為主體的復合生態系統。

林業生態修復工程是一種具有明顯生態公益性的工程，投資主體是國家，產出效益評價標準多元化，評價內容多樣化，覆蓋面廣，影響因素較多，管理及其復雜。林業生態工程投資狀態，在一定程度上決定了林業生態工程的發展狀態。林業生態工程投資額度、資金到位情況、資金投放方式、資金投放結構和投資資金管理方法，都將會影響到林業生態工程資金投資效率和效果，以及林業生態工程建設狀況。

林業生態工程不僅擁有相對獨特的資金管理系統，其管理控制的流程也值得借鑒，具體見圖2和圖3。

4 國內外管理模式的比對及其對海島整治工程的借鑒

4.1 海島整治工程項目法律依據

盡管中國在海島保護與管理方面積累了許多寶貴的經驗，特別是《海島保護法》的頒布實施，使海島保護與管理有章可循，《物權法》的頒布實施也為海島保護與管理提供了重要依據。

但是中國海島保護與管理仍有諸多不足，有待于在海島立法中予以完善。在海島保護和開發方面，相關的法律規范建設遠遠落后于馬爾代夫、印度尼西亞、歐美發達國家等。中國不僅需要對海島保護和開發利用做出總領性規范，同時也需要學習馬爾代夫，對每一個島嶼上的具體海島整治工程項目制定法律法規，如馬爾代夫頒布了在海島開發利用過程中，工程項目施工期間對環境保護的具體法規，明確規定了施工單位的廢物處理方式、建筑物的高度、毀壞樹木的懲罰和彌補措施等等，使得項目的實施中對環境的保護有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。

國外還根據海島是否具有特殊用途，對海島進行級別劃分，根據海島的生態環境狀況所需采取的保護措施的不同，將海島劃分為不同的保護級別并采取不同的模式。一是開發模式。國外對于地理位置偏遠、資源匱乏、經濟落后、島民生活水平較差的島嶼，多采用開發模式，以優先發展經濟。但是這種模式難免要對周圍海洋環境造成一定的負面影響，甚至可能對島上的環境和生態系統造成毀滅性的破壞。體現該模式的典型代表是日本的《孤島振興法》；二是保護模式。美國、澳大利亞、加拿大等國，對于海島上存在有珍稀物種或歷史遺跡，具有特殊生態價值或歷史文化價值的島嶼，往往采用保護模式。但是，有時此種保護是以抑制經濟發展為代價的；三是兼采開發模式與保護模式，如澳大利亞的《勞德哈伍島法》。根據以上劃分方法，中國可以學習借鑒以完善國內海島整治工程項目法律[2]。

4.2 海島整治工程項目規劃

中國的海島整治工程項目規劃的主體一般只有政府，而國外海島整治規劃時，各種利益相關者成立專門的規劃小組，比如海島周邊的居民以及相關專家等均應參與到海島整治的規劃中，通過公開信息和聽證會鄧方式實現群策群力。

除此之外，規劃應當根據海島的實際情況采用不同的模式。對于資源匱乏、經濟落后的島嶼，多采用開發模式，發展基礎設施，進行開發性整治工程，優先發展經濟。對于島上存有珍稀物種或歷史遺跡、具有特殊生態價值、歷史文化價值和戰略意義價值的島嶼，則往往采用保護模式，進行生態的恢復和海島整治。開發模式可充分利用海島本身的資源，促進經濟的發展，但是在開發利用過程中，難以避免地要對周圍環境造成一定的負面影響。如果開發措施不當，疏于管理和防范，還可能對島上的環境和生態系統造成毀滅性的破壞和難以逆轉的影響。保護模式可以充分保護島上的資源與環境不受人類無序開發的不當影響，對于維護生態系統的平衡和生物多樣性具有重要意義，但是有時此種對環境的保護是以抑制經濟發展為代價的[3，4]。

鑒于此，中國應兼采開發導向模式和保護導向模式。但當兩者出現沖突，難以調整時，則舍棄開發模式，保障保護模式，在編制海島整治工程規劃時需要在大的指導方針下進行。

4.3 海島整治工程項目管理流程借鑒

水利工程和林業整治工程是比較成熟的公益性工程，相對而言管理模式比較完善和合理。它們的管理流程主要是按照工程項目周期的管理流程。在中國海島整治工程中管理機構可借鑒水利及林業整治工程的管理模式，對整個項目進行管理。在管理過程中對資金的使用要跟蹤監督，確保專項專用。借鑒水利行業和巴厘島的管理模式，中國海島整治工程管理部門需對具有招投標資格的單位做出明確規定，專家組成員資格做出規定等，雖然不參與到具體實施環節，但是需要對相關環節給出符合海島整治工程目標的規定，并嚴格要求相關部門和施工單位按照規定進行海島整治。

4.4 海島整治工程績效評價借鑒

借鑒國際經驗，工程項目的績效評價不僅關注施工結果，也關注在施工過程中的資金使用效率，建設建立機制等。國外的海島開發保護工程項目還需要對工程的環境影響進行測評。在績效評價的過程中，十分注重信息的共享和管理及技術的推廣。國外一些海島的整治會利用國際貸款或者引進外資，貸款國項目實施過程中十分注意吸收先進的國際管理經驗和學習到成熟完善的技術體系。中國海島整治工程處于剛剛起步階段，因此能夠從已經完工的海島整治工程項目中積累管理經驗和技術經驗，這對于中國海島整治、保護和開發具有十分重要的意義[5]。

[1]王忠法，黃建河，邱忠恩.風險分析方法及其在三峽工程投資風險分析[J].人民長江，1997，28（7）：4-6.

[2]陳晚清，文際銘.略論海洋資源與海洋經濟的可持續發展[J].常德師范學院學報，1999（3）：109-121.

[3]黃發明，謝在團.廈門市無居民海島開發利用現狀與管理保護對策[J].臺灣海峽，2003，22（4）：20-23.

[4]李萍，原峰.廣東省無居民海島生態系統管理策略 [J].海洋與漁業，2007（7）：19-21.

[5]許長新，張浩.海島整治工程管理與績效評價研究 [M].北京：海洋出版社，2011.