我國糧食宏觀調控的系統構建——基于公平效率協調統一視角的分析框架

余志剛，金成曉

（1.吉林大學 商學院，長春 130012;2.東北農業大學經濟管理學院，哈爾濱 150030）

一、效率、公平協調統一的必由之路:宏觀調控

自從經濟學科誕生以來，圍繞效率和公平的爭論就沒有停止過。從重商主義到重農學派，從亞當·斯密的“看不見的手”到凱恩斯的宏觀經濟學說，從古典經濟學派到凱恩斯學派、再到新古典主義學派、福利主義學派、貨幣主義學派，從當代西方經濟學說到馬克思主義政治經濟學說，效率和公平從來都是經濟學研究的主題。從人類社會發展的目標來看，公平正義的實現將是最根本的目標;但是，人類的文明（特別是物質文明）又需要不斷提高的效率作為保障。很多時候，追求公平意味著犧牲效率;反之也一樣。經濟學的理論和各國經濟發展的實踐已經不斷地證明這一點①例如西蒙·庫茲涅茨“倒U型”曲線假說，認為經濟增長和收入差距之間的關系將呈現出一種“倒U型”曲線趨勢，而我國改革開放30年的實踐也恰恰證明了這一點。。于是，一個長期困擾人們的問題又一次被提了出來:究竟是應該效率優先，還是應該公平優先?還是一定時期的公平優先，而另一個時期的效率優先?實行這種政策的標準和依據是什么?

以我國為例，對這個問題進行分析。20世紀90年代，我國提出了“效率優先，兼顧公平”的經濟發展原則并付諸實踐。近20年來，中國經濟在這一原則指導下創造了經濟快速增長的神話，但與此同時，分配的不公平問題卻日益突出。據國家統計局的數據，1978年中國的基尼系數為0.317，而后逐年呈上升趨勢，2000年開始超過了0.4的警戒線，2004年超過了0.465，此后，國家統計局不再公布這個數字。據新華社兩位研究員的研究結果顯示，2010年我國的基尼系數實際上已經超過了0.5，而據世界銀行測算，歐洲和日本的基尼系數只在0.24～0.36之間［1］。

隨后，政府也在不斷地出臺政策，試圖控制收入差距過大，逐漸實現社會公平。早在1990年12月，鄧小平就在一次談話中談到共同富裕的問題，提出“貧窮不是社會主義，貧富分化也不是社會主義”、“社會主義是共同富裕”的論點②見《鄧小平文選》，第364頁，原話是“共同富裕，我們從改革一開始就講，將來總有一天要成為中心議題。社會主義不是少數人富起來、大多數人窮，不是那個樣子。社會主義最大的優越性就是共同富裕，這是體現社會主義本質的一個東西。如果搞兩極分化，情況就不同了，民族矛盾、區域間的矛盾、階級矛盾都會發展，相應地中央和地方的矛盾也會發展，就可能出亂子”。，同時，又在1992年南巡講話中，提到“在本世紀末達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題”［2］。十七屆五中全會中進一步強調“在當代中國，堅持發展是硬道理的本質要求，就是堅持科學發展，更加注重以人為本，更加注重全面協調可持續發展，更加注重統籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義”，把四個“更加注重”的落腳點放在了“促進公平正義”上。溫家寶總理在2010年度“兩會”期間特別提到，“我們要在搞好經濟建設的同時積極推進社會公平正義，促進人的全面而自由的發展，二者不可偏廢，公平正義比太陽還要有光輝。”③參見國務院總理溫家寶在2010年3月15日，“兩會”之后答記者問時的講話。這些講話和舉措體現了政府推進社會公平正義的決心，那么，公平正義是否能夠得以真正的實現?如何在確保經濟增長的前提下實現公平正義，二者是否能夠“和諧共進”?成為了人們思考的一個重要現實課題。

效率和公平之間存在的對立性，使得兩個目標不可避免地經常出現沖突。提高效率的政策往往是不公平的，而促進公平的政策往往會使經濟造成扭曲。因此，最優的政策設計過程是效率和公平目標間的權衡取舍過程。當然，根據馬克思的辯證法，任何事物都是辯證統一的關系，因此，效率和公平也一樣，既有對立的一面，也有統一的一面。原因在于:一是只有提高效率才能實現更深層次的公平，只有社會福利整個“蛋糕”做大，才能更合理地“切好蛋糕”;二是只有實現社會公平才能有效地提高效率，公平會促進每個成員的積極性［3］。因此，當前我國應實行效率與公平并重的原則［4］。而實現效率和公平的協調統一，政府的制度安排是必由之路。

市場經濟下，對資源配置起基礎性作用的是市場機制，而市場機制并不是萬能的，會出現市場失靈;處于完善市場配置功能的需要，國家開始出臺了一些非市場形式的政府制度安排。主要做法包括兩點:一是針對市場失靈而由政府進行的微觀規制（管制）;二是針對市場經濟總量的不均衡而由政府運用一定的宏觀經濟政策進行的宏觀調控［3］。作為典型的政府安排，宏觀調控是現代市場經濟中國家干預經濟的特定方式，它的作用機理已在標準的凱恩斯主義模型中得到了經典的揭示，并被戰后西方國家長期的實踐所驗證。

二、糧食宏觀調控的內涵和目標

宏觀調控作為政府調節經濟運行的一種手段，是一種市場經濟的概念。市場經濟理論經歷了瓦爾拉均衡、凱恩斯均衡以及現代非均衡理論等幾個階段。現代非均衡學派認為，市場的總交易量等于總需求和總供給量中的最小量，也就是說市場完全依賴價格機制進行調節從而達到瓦爾拉均衡的可能性非常小，而只有通過價格機制和政府機制的共同調節才能達到均衡①關于瓦爾拉均衡、凱恩斯均衡和現代非均衡理論的詳細論述，具體可參見參考文獻:吳超林（2001b）［10］。。因此，可以說市場經濟并不完全是一種均衡下的經濟狀態，吳超林［5］將我國改革開放以來的市場經濟形態大致分成了兩個階段，1997年之前屬于總需求大于總供給階段，1997年之后屬于總需求小于總供給階段。可以說，非均衡狀態才是經濟中的一種常態。所以，與基于市場失靈外在地要求政府干預經濟的微觀規制安排不同，宏觀調控是市場經濟內在機制充分發揮作用并導致經濟總量嚴重非均衡基礎上形成的政府安排。宏觀調控主要采用的是間接手段，對經濟運行狀態和經濟關系進行干預和調整，以使經濟總體運行按照既定的目標進行。

糧食宏觀調控是對糧食生產和流通的宏觀調節和控制，它不同于過去的統購統銷，也不同于糧食的計劃管理，而是彌補市場缺陷的一種表現形式。政府通過這種方式，促進糧食生產、控制糧食流通、實現糧食供給和需求的基本平衡、維持糧食價格的基本穩定、保障國家糧食安全、促進糧食生產的低碳發展。

圖1 糧食宏觀調控的目標

糧食宏觀調控的目標可以從縱向和橫向兩個維度來論述（具體見圖1）:從縱向的時間維度來看，目標包括近期目標、長遠目標和根本目標（最終目標），近期目標是確保市場糧食的足量供應，避免糧食價格的劇烈波動;長遠目標是保護耕地面積、提高糧食綜合生產能力、保證國家糧食安全;根本目標是保持我國糧食供求總量的基本平衡、穩定糧價、促進經濟增長和農民增收。從橫向的維度來看，目標包括四個方面:保障供應、穩定價格、質量安全和低碳發展。保障供應是指保證糧食供求的基本均衡;穩定價格是指通過政策調控使糧食價格在合理區間內運行;質量安全是要求糧食的質量達到國際標準以上，主要是針對目前我國頻繁出現的食品質量問題而言的;低碳發展是對糧食生產和銷售中一個更高的要求，也就是盡量減少糧食生產和銷售的整個鏈條中的能源消耗和碳排放，從而達到低碳環保的目的。從公平和效率視角來看，糧食宏觀調控目標可分為公平目標和效率目標。其中，效率目標包括供求平衡，公平目標包括價格穩定、利益均衡、質量安全和低碳發展。

三、我國糧食宏觀調控系統的架構

糧食宏觀調控是一個系統工程，該系統是否成功運行與相應的政策環境、調控手段和調控時機有關系，并且系統中各不同的政策產生的作用是不同的，多個政策是否能形成調控的合力還是互相存在著一定的抵消作用?許多關于糧食宏觀調控政策研究，只關注個別政策是否存在好的效果，而對于總體政策效果研究則不夠（例如:周應恒，2009;［6］何蒲明等，2010;［7］王世海，2011;［8］都是從單個糧食政策對糧食市場均衡或者農民收入提高等角度來進行的研究）。因此，本研究中將糧食宏觀調控看成一個大的系統，對整個系統產生的政策效果進行評價，并對系統內部各經濟主體行為進行分析，研究方法更為科學，得出的結論當然更加可靠。

本文設計的糧食宏觀調控系統由四部分內容組成:經濟主體構成、調控手段、運行環境與運行機制。通過系統中這些主要內容的分析，架構起一個完整的調控系統（見圖2）。

（一）糧食宏觀調控系統的經濟主體構成

糧食宏觀調控系統的經濟主體包括兩個部分:

一是調控的主體是中央政府，省級政府和市、縣政府起到一定的輔助作用。

二是調控的客體是糧食市場。包括糧食的生產者（農民）、糧食的加工者（加工企業）、糧食交易的經營者（流通企業）和糧食的消費者（市民）。

圖2 我國糧食宏觀調控系統架構示意圖

（二）糧食宏觀調控系統的運行環境

環境指的是存在于系統之外的物質的、經濟的、信息的和人際的相關因素的總稱［9］。環境和系統之間存在著相互依存的密切關系，因此，糧食宏觀調控系統的運行也必然會受到諸多政治、經濟等外部因素的影響和制約。這里對糧食宏觀調控系統的環境分析借鑒了戰略管理中環境分析理論的PEST分析方法①PEST分析法是戰略外部環境分析的基本工具，主要針對一個組織或者系統的外部宏觀環境的分析。其中，P是政治（Politics），E 是經濟（Economy），S是社會（Society），T是技術（Technology），分析中通過這4個方面的因素把握宏觀環境，并評價因素對系統主體行為以及對系統目標的影響并進行了改進，變成了PESLI方法，也就是，將環境因素劃分為政治因素（Politics）、經濟因素（Economy）、社會因素（Society）、法律制度因素（Legal and System）和國際貿易因素（International Trade）五個方面。

（三）糧食宏觀調控系統的主要調控手段

1.經濟手段

包括財政手段和金融手段。其中，財政手段是指政府在宏觀調控中使用的各種具體的財政政策，如減免農業稅收、糧食生產補貼、最低收購價格等政策。金融手段指的是政府中央銀行通過金融系統和金融市場行為，調節經濟活動中的貨幣供應量、利率和投資規模等，進而實現既定的政策目標［10］。我國糧食宏觀調控采用的金融手段主要是以糧食政策性信貸等方式，提供糧食儲備資金和糧食倉儲設施貸款以及其他支持糧食產業發展的貸款等。我國糧食宏觀調控的金融手段主要是依靠中國農業發展銀行作為載體來完成的［11］。

2.法律手段

法律手段是政府以國家立法為手段，通過經濟主體和經濟司法來規范市場主體的經濟行為，創造良好的市場條件，來保障經濟的規范有序進行。法律手段具有強制性、規范性和相對穩定性的特點。法律手段是一種間接手段。改革開放以來，我國政府相繼頒布了一系列的法律法規，包括《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》、《中央儲備糧管理條例》和《糧食流通管理條例》等。這些法律法規為保護農民利益、維護糧食市場穩定、保障國家糧食安全方面發揮了重要作用。當然，也要看到我國糧食法律體系還不健全，有待進一步完善。

3.行政手段

行政手段指的是以國家權力為依托，以行政隸屬關系為基礎，依靠行政組織體系和行政責任制度，通過行政命令等形式來實現宏觀經濟管理目標。行政手段具有縱向性和強制性的特點，屬于直接調控手段。

（四）糧食宏觀調控系統的運行機制

糧食宏觀調控系統要想達到最優，需要做到兩點:一是完成糧食宏觀調控系統的各項目標，也就是前面提到的供求平衡、價格穩定、質量安全和低碳發展;二是系統運行成本最小化（這個成本計量不太容易，這里為了便于表達，分別用供求平衡成本、穩定價格成本、保障質量安全成本和實現低碳發展成本來表示）。

宏觀調控是一個系統，要想使一個系統達到一個效用最大化，應該達到以下一個方程:

其中，C、C1、C2、C3、C4分別代表的是總調控成本、供求平衡成本、穩定價格成本、保障質量安全成本和實現低碳發展成本。

公式（2）中，四個方面的目標分別如下:

供求平衡:不僅包括我國糧食的總體供求平衡，還包括我國各地區間的平衡以及各種糧食產品的品種互補平衡①例如:糧食的各品種按照用途來說分成幾大類，每一類必須要達到一個供求平衡的目標，如供人們食用的分為一類，作為油脂加工的作為一類，作為飼料的作為一類。但是各種糧食品種之間存在互補關系，例如小麥和稻米存在互補性，玉米和高粱存在互補性，玉米和大豆也存在一定的互補性。。

價格穩定:合理價格的標準有兩個，一個是不能“谷賤傷農”，使糧食價格給農民帶來的收益與社會工資水平形成一個均衡;另一個是不能“米貴傷民”，要把糧食價格控制在一個均衡價格之下。綜合來看，根據這兩個價格，可以得到一個滿足農民收入期望和城市居民支出能力的一個“合理價格帶”。

質量安全:糧食質量的安全主要考慮國家標準與國際標準的差距。

低碳發展:強調糧食生產中化肥、農藥的少投入。

四、結論

公平和效率問題是經濟學研究中一個古老而又新穎的話題，說是古老，是因為它伴隨著經濟學的誕生就存在了;說是新穎，是因為直到今天，它還是專家學者爭論不休的話題。筆者看來，宏觀調控作為政府調控市場經濟條件下出現的“市場失靈”和福利流失問題的一個必然選擇，是重要的也是急迫的研究課題。

作為國家重要戰略儲備的糧食，政府對糧食市場的調控在全世界都是一個重大的課題。政府通過各種經濟、法律甚至是行政手段來對糧食生產、加工、銷售等整個市場鏈條進行控制，希望通過這些手段來實現糧食市場的供求均衡、穩定糧食價格、保障質量安全和實現低碳發展。當然，這四個目標是從近而遠，逐步實現的內容。

本文構建起來的糧食宏觀調控系統主要由四部分內容組成，分別是經濟主體構成、調控手段、運行環境和運行機制。經濟主體主要包括作為調控主體的中央政府和作為調控客體的地方政府、糧食加工企業、糧食銷售企業、農民和消費者等;調控手段包括經濟手段、法律手段和行政手段等;運行環境包括政策環境、經濟環境、社會文化環境、法律制度環境和國際貿易環境等;運行機制則是調控的目標約束和成本最小化的統一體，也是一個最優化問題。

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