促進城鎮化發展的轉移支付政策研究

李 蘭，蒙婷怡

（哈爾濱商業大學，哈爾濱 150028）

一、城鎮化與財政轉移支付的關系

（一）財政轉移支付的效應與目標

財政轉移支付是指上下級預算主體之間按照法定標準進行的財政資金的相互轉移。轉移支付制度是分級預算體制的重要組成部分。分級預算管理體制，上下級預算主體間、同級預算主體間的收支規模是不對稱的，轉移支付制度就是均衡各級預算主體間收支規模不對稱的預算調節制度。我國雖未出臺轉移支付法，但已有轉移支付的實踐。我國政府間的轉移支付的形式包括以下四大類:一是一般轉移支付或稱體制轉移支付，是在現行財政體制之下所實施的轉移支付。它是最基本最主要的形式。二是專項轉移支付，即為實現某種特定的政策經濟目標或專項任務，由上級財政提供的專項補助。三是特殊轉移支付，是在發生不可抗力或國家進行重大政策調整時，由上級政府支付的特殊補助。四是稅收返還，即中央基于宏觀調控的需要，將集中的部分稅收收入返還給地方。

從我國實際來看，財政轉移支付的目標可分為近期目標和遠期目標。轉移支付的近期目標是逐步規范地方政府間縱向轉移支付方式，優化轉移支付結構，加大中央政府財力集中度，增強中央政府宏觀調控能力;轉移支付的遠期目標是在社會主義市場經濟體制和分級分稅財政體制趨于完善、均等化轉移支付技術條件已經成熟的狀況下，抑制各地區經濟發展的不平衡，實現各級政府提供公共服務能力的均等化，使各地居民都能享有同等的就業、醫療、交通等方面的機會與服務。

（二）城鎮化建設的基本目標

城鎮化是指農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史過程，它主要表現為隨著一個國家或地區社會生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，其農村人口居住地點向城鎮的遷移和農村勞動力從事職業向城鎮第二、三產業的轉移。城鎮化的過程也是各個國家在實現工業化、現代化過程中所經歷的社會變遷的一種反映。

城鎮化是現代經濟增長的重要推動力。人口在城市中聚集會產生顯著的規模經濟效應，使私人和公共投資的平均成本和邊際成本得以大幅度降低，產生更大的市場和更高的利潤。隨著人口和經濟活動向城市的集中，市場需求將會迅速增長和多元化，這會促進專業化分工，從而進一步提高經濟的效率（世界銀行，2009）。隨著經濟全球化的發展，許多新型業態特別是研究開發、現代服務業，如金融和保險業、信息和計算機服務業等，必須依托城市發展才能得到擴張。不僅如此，城市產業的繁榮和高回報吸引了更多的資本、技術和知識的流入，這些要素的整合將會進一步誘發新的技術創新和流動，并促進新興產業的形成（OECD，2010）。因此，城市是現代經濟中最具有活力的區域。2000年我國的城鎮化率是36.2%，城鎮人口4.6億人。2010年底，城鎮化率已經提高到47.5%，城鎮人口大約是6.3億人，10年間，我國城鎮化率提高了11.3個百分點，平均每年提高1.13個百分點，城鎮人口增加了1.7億人，城鎮化成為推動經濟社會發展的強大動力。

城鎮化建設的基本目標是公共服務均等化。與較高的城鎮化率相比，我國目前城鎮的公共服務水平遠落后于城鎮人口的增長。城鎮建設中普遍缺乏系統規劃和配套建設，特別是缺少配套的公益設施。教育、醫療衛生、供水、供電、排水、道路、交通、通訊、綠化以及污染治理等設施普遍落后匱乏，城市供水、燃氣、公共交通等市政公用產品和服務的供給嚴重滯后。尤其是對進城務工的農民提供求職和用人等方面的就業服務、生活服務，如住房、子女教育、醫療、安居等社會保障方面也都嚴重短缺，對失地農民的就業服務、醫療等基本社會保障也明顯不足。因此，在城鎮化建設的諸多目標中，完善和提高城鎮政府的公共服務職能，實現公共服務的均等化成為城鎮化建設的基本目標，這一目標如果不能很好的實現，會影響城鎮化其他目標（如優化產業結構、發展社會事業、吸納就業人口等）的實現。

（三）財政轉移支付與城鎮化目標的協調

在城鎮化過程中，政府財政承擔著為城鎮化提供公共物品服務、推動城鎮建設的任務，但隨著城鎮化水平的提高，城鎮人口的增加，以及二元經濟背景下，城鎮財政無法有效地回應和滿足城鎮人口對基本公共服務的要求，沒有能力為城鎮居民提供均等化的公共服務，尤其是小城鎮基礎設施建設嚴重滯后，公共服務供給水平普遍低下，外來居民在醫療衛生、文化教育、社會保障、就業培訓、安全生產、社會治安等方面與當地居民相比差距較大。因此，建立與城鎮化相協調的科學規范的轉移支付制度，是促進我國城鎮化進程的有效途徑。

財政轉移支付能夠對城鎮化進程實行有效引導。轉移支付作為財政支出手段之一，能夠改變各政府之間原有的財政分配狀況，具有某種自動抑制社會總需求過度擴張或收縮，并促進社會經濟穩定的功能，是貫徹落實中央宏觀調控政策的重要手段。在這種情況下，中央政府根據不同時期城鎮化的不同目標，科學確定轉移支付的目標、類型和比重，合理控制和調節地方財政支出行為，將國家有限的財力有計劃、有重點、有步驟地投向城鎮化不同發展階段的重點項目，并引導政府、企業和個人的經濟活動行為，使其與中央政府宏觀調控目標協調一致，從而起到對城鎮化建設的引導作用。

財政轉移支付能夠對城鎮化帶來的財政壓力進行經濟補償。我國目前正處在快速城鎮化的進程中，城鎮人口的迅速增加勢必對城鎮資源環境產生壓力，同時造成當地財政收入減少、支出成本增加，客觀上需要財政轉移支付進行必要的經濟補償，使城鎮化的外部效應內在化，充分調動地方政府對城鎮化建設的積極性，確保城鎮化建設可持續地進行下去，最終實現區域之間、經濟社會與自然環境之間的協調發展。

表1 1994—2010年中央對地方轉移支付總規模情況 單位:億元;%

表2 1994—2010年中央對地方轉移支付總規模情況（續） 單位:億元;%

表3 1994－2009年中央對地方轉移支付相關性分析

二、城鎮化視角的轉移支付總量分析

通過對1994—2009年的數據進行pearson系數相關性分析，從表3可以看出城鎮化率與轉移支付總量、轉移支付占GDP比重 、轉移支付占中央財政總收入比重、轉移支付占財政總支出比重和轉移支付占地方財政總收入比重的相關性系數的絕對值都在0.839—0.969之間，說明城鎮化率與這些變量都是高度正相關，變量增長，城鎮化率也會相應的增長。城鎮化率與這些變量相關性的大小順序依次為轉移支付占地方財政總收入比重、轉移支付占GDP比重、轉移支付占中央財政總收入比重、轉移支付占中央財政總支出比重、轉移支付總量，見表1、表2。

三、現行轉移支付制度在推動城鎮化建設方面存在的問題

（一）轉移支付與城鎮化建設目標難以有效契合

“十一五”規劃綱要中指出，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，提高城鎮綜合承載能力，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，積極穩妥地推進城鎮化，逐步改變城鄉二元結構。一是分類引導人口城鎮化，鼓勵農村人口進入中小城市和小城鎮定居，特大城市要從調整產業結構的源頭入手，形成用經濟辦法等控制人口過快增長的機制。二是形成合理的城鎮化空間格局，要把城市群作為推進城鎮化的主體形態，逐步形成以沿海及京廣、京哈線為縱軸，長江及隴海線為橫軸，若干城市群為主體，其他城市和小城鎮點狀分布，永久耕地和生態功能區相間隔，高效協調可持續的城鎮化空間格局。三是加強城市規劃建設管理，規劃城市規模與布局，要符合當地水土資源、環境容量、地質構造等自然承載力，并與當地經濟發展、就業空間、基礎設施和公共服務供給能力相適應。四是健全城鎮化發展的體制機制，加快破除城鄉分割的體制障礙，建立健全與城鎮化健康發展相適應的財稅、征地、行政管理和公共服務等制度。完善行政區劃設置和管理模式，改革城鄉分割的就業管理制度，深化戶籍制度改革，逐步建立城鄉統一的人口登記制度。

而現行財政轉移支付制度是按照行政層級進行財政資金轉移支付的，主要體現在中央對省級政府的財政轉移支付上，省以下財政轉移支付尚未健全，這種格局對大城市發展建設非常有利。與中小城市（城鎮）相比，大城市市政建設發展迅速、公共服務健全、就業機會更多、生活條件更加優越，勢必造成城市差別城鄉差別繼續拉大，強化了二元經濟，誘導人們對居住空間、地理位置的選擇，造成大城市壓力日益增加，城鎮化建設協調發展目標實現困難，在某種程度上，目前的轉移支付與“大中小城市和小城鎮協調發展”的目標難以有效契合與銜接。

表4 一般轉移支付項目分類

（二）一般性轉移支付規模過小

體現在基本公共服務均等化目標的一般性轉移支付規模過小，對財政困難地區財力補償能力有限。在我國，轉移支付規模的大小主要取決于各級政府財力縱向不平衡程度、各地區之間經濟發展的不平衡程度、財政實施宏觀調控所能提供財力的可能性以及轉移支付所要實現的政策目標等因素，適度合理的轉移支付規模要綜合考慮上述各種制約因素的變化情況，科學確定不同年份各種類型轉移支付之間的比例關系，以利于中央宏觀調控措施的貫徹落實。然而，我國中央財政支付占中央財政總收支、地方財政總收入的比重均在40%以上，見表1，說明中央財政轉移規模已經偏大，且中央對地方的財政轉移支付已經成為地方財政收入來源的比較穩定的重要渠道，但總體規模仍然偏小，2010年中央對地方稅收返還和轉移支付總額為32 341.09億元見表1，其中一般性轉移支付占40.92%，專項轉移支付占43.63%，稅收返還占15.44%，一般轉移支付項目分為體現公共服務均等化目標的轉移支付和其他轉移支付（見表4），近年來一般性轉移支付占比雖有所提高，但總量仍低于專項轉移支付，同時能夠體現公共服務均等化性質一般性轉移支付項目只占24%（這里的24%是表5決算合計數與稅收返還、轉移支付總額之比）。

表5 2010年體現公共服務均等化目標的一般性轉移支付情況

（三）轉移支付調整系數的測定未能體現城鎮化建設的需要

財政轉移支付需考慮的因素包括自然地理因素、經濟發展狀況、人口因素等，其中與城鎮化建設密切相關的是人口因素和自然條件約束。2011年中央對地方均衡性轉移支付辦法中，對標準財政支出明確定位:標準財政支出分省、市、縣（含鄉鎮級）三個行政級次，按政府收支功能分類支出科目計算。計算標準財政支出時，選取各地總人口、學生數等與該項支出直接相關的指標為主要因素，按照客觀因素乘以單位因素平均支出計算，并根據海拔、人口密度、溫度、運輸距離、少數民族、地方病等影響財政支出的客觀因素確定各地成本差異系數。考慮到各地市轄區、市本級支出責任劃分的差異，部分支出項目根據實際情況適當調整市轄區、市本級等人均支出標準。測算公式為:

基本公共管理與服務標準財政支出=∑i（∑j各級次總人口×該級次人均支出標準×支出成本差異系數）

i=省本級、地市本級（省會城市、其他城市分別計算）、縣級（縣市旗、市轄區分別計算）。

j=0，1，2，…該級次行政單位個數。

支出成本差異系數=（人口規模系數×0.85+面積系數×0.15）×{艱苦邊遠系數×人員經費占該項支出比重+溫度系數×取暖費占該項支出比重+海拔系數×運距系數×燃油費占該項支出比重+路況系數×車輛維修費占該項支出比重+［1－（人員經費占比+取暖費占比+燃油費占比+車輛維修費占比）］}×供養率差異系數×民族系數×直轄市差異系數

限于我國二元經濟的現狀，以及統計困難等因素，公式中的城市人口數是指城市中有戶籍的居民，而非城鎮化概念中的常住人口，這使得轉移支付指標不能真正體現城鎮常住人口所需的公共服務，隨著城鎮化率的提高，城鎮人口增長迅速，大中城市中心城鎮公共服務短缺的矛盾凸現出來。

（四）專項轉移支付比重過大且作用未能得到充分發揮

專項轉移支付是指上級政府為實現特定的宏觀政策目標，以及對委托下級政府代理的一些事務進行補償而設立的專項補助資金。資金接受者需按規定用途使用資金。2010年我國專項轉移支付占總量的43%，同時專項轉移支付是針對具體項目由地方提出申請，中央部委進行審批，采取一事一議的方式，可能存在信息不對稱，地方重復申請、多頭申請，監管成本高，且區域之間會產生差異，不符合均等化的原則，在財政資金有限的情況下過多的專項轉移支付會侵蝕一般性轉移支付，影響均等化資金的分配總量。同時我國目前有專項轉移支付21大項，125個具體項目，就專項轉移支付項目名稱本身而言，多數是與公共服務相關的，但是，缺少針對城鎮化建設的項目，專項轉移支付的特殊作用未能得到充分發揮。

四、促進城鎮化建設的財政轉移支付政策

（一）明確轉移支付目標，促進城鎮化建設

科學合理確定財政轉移支付目標，是規范和完善財政轉移支付制度的重要依據。結合目前我國城鎮化建設情況，今后一個時期財政轉移支付目標應該定位于確保全國各地居民都能享受到最基本的社會公共服務，把有限的財政轉移支付資金重點用于交通和通訊、教育科技、醫療保健、環境保護等基礎產業和社會公共事業。

（二）調整轉移支付指標體系，突出城鎮化建設目標

在轉移支付測算公式中適當突出人口因素，可以考慮將城鎮常住人口超常增長率作為影響因素，突出城鎮化建設目標，同時為防止“大城市病”發生，將自然地理因素（包括自然條件、地理位置、土地面積、資源環境等）作為限定系數。在具體操作上，測算基本公共管理與服務標準財政支出、公共安全標準財政支出、教育標準財政支出、文化體育與傳媒標準財政支出、醫療衛生標準財政支出時，可以通過三種方式體現城鎮化因素，一是在“∑j各級次總人口”指標中，將“∑j各級次總人口”調整為“∑j各級次總人口×常住人口超常增長系數”。二是調整“人口規模系數”，《2011年中央對地方均衡性轉移支付辦法》第十條第（一）款規定:“人口規模系數、面積系數、溫度系數分別根據人口、面積、溫度分檔，系數=該檔內人均財政支出÷全國平均人均財政支出，并適當平滑。”這其中人口可以考慮用常住人口分檔，然后相應地以面積分檔限定人口分檔的上限，防止超大規模城市的產生。三是各省進行省以下轉移支付，可以選定若干典型城鎮做轉移支付試點，設定均等化轉移支付系數，試點范圍可以逐漸擴大。

（三）完善專項轉移支付制度，充分發揮專項轉移支付的特殊作用

建立城鎮建設專項轉移支付制度，對行政級別地級以上的大中城市而言，其城市建設和城鎮化的重點在所轄郊區縣，在市財政預算制度上需要建立對郊區縣的專項轉移支付制度，增加資金投入，保證專款專用，加快城鎮建設，吸收剩余農業勞動力，推進城鎮化進程。對于縣轄建制鎮，縣財政應視本地區財力，建立對所管轄建制鎮的城市建設專項轉移支付制度，支持小城鎮發展，使之成為本地區經濟社會發展的增長極，帶動地區城鎮化進程。

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