探索體制機制創新 推進首都經濟圈建設

通過國家層面的統籌規劃和制度安排，推動京津冀區域內各主體間的互動與協作，探索深化區域創新協作的新機制和新模式，既是推動“首都經濟圈”區域一體化進程的戰略路徑，也是更好發揮首都特大型城市的輻射作用，帶動周邊區域實現跨越式發展的必然要求。

北京方迪經濟發展研究院產業經濟一部經理 哈妮麗博士

國家“十二五”規劃綱要明確將“首都經濟圈”納入國家區域發展總體戰略，以打造“首都經濟圈”作為推進京津冀地區區域經濟一體化發展、支持東部地區率先發展的戰略重點。從現實發展來看，目前京津冀一體化仍未取得突破性的實質進展，首都和周邊區域之間仍然是極化效應大于擴散效應，各自為戰大于協調發展，整個區域一體化進程明顯落后于長三角、珠三角區域?？傮w上看，現在已經到了推進首都和周邊區域協調發展的新階段。

推進跨區域合作發展的關鍵是需建立完善的跨區域協調機制和區域治理結構。通過國家層面的統籌規劃和制度安排，推動京津冀區域內各主體間的互動與協作，探索深化區域創新協作的新機制和新模式，既是推動“首都經濟圈”區域一體化進程的戰略路徑，也是更好發揮首都特大型城市的輻射作用，帶動周邊區域實現跨越式發展的必然要求。

頂層設計：

建立國家指導下的地方自主跨區域合作框架

京津冀之間的合作由來已久，但與長三角、珠三角等地區相比，京津冀的跨區域合作發展相對緩慢。2004年2月，國家發改委召集京津冀三省市發改部門在廊坊市召開京津冀區域經濟發展戰略研討會，達成“廊坊共識”，由此京津冀合作上升為三省市政府關注層面，進入實質化階段。目前京津冀地區在一些重要領域已建立起聯席會制度，如每半年召開一次的“發展改革委區域工作聯席會”，但現有京津冀三方聯席會制度的對接層級和決策力度尚不能滿足加快推進首都經濟圈建設的需求。建議由中央統籌協調京津冀“兩市一省”，建立國家指導下的地方自主跨區域合作框架。

建議具體合作框架可考慮包括“決策層+執行層+對接層”三個層面：

在決策層面，建議建立中央相關部委、京、津、冀四方參與的“首都經濟圈工作聯席會”制度，其中中央政府對聯席會工作給予指導、協調和支持，京、津、冀三方政府以聯席會為平臺，共同磋商部署區域合作重大事宜。借鑒歐盟多方談判機制的運作方式，實現首都經濟圈參與各方權利平衡和利益表達機制的暢通，增強區域合作框架的穩定性、緊密性和硬約束，建立常態化協商對話機制。

在執行層面，“首都經濟圈工作聯席會”下設“首都經濟圈建設推進平臺”。該平臺作為首都經濟圈區域合作的綜合協調常設機構，承擔以下職能：一是聯合京、津、冀三地的地方對接平臺，確定擬提交首都經濟圈工作聯席會討論的議題及有關事項；二是負責協調落實和督辦聯席會議議定的事項；三是負責對接聯絡國務院有關部門，爭取國家對首都經濟圈建設給予更大支持。該平臺以重點領域或重大項目為導向組建專項工作組，如產業合作工作組、生態建設工作組、重大基礎設施工作組、創新合作工作組等，從解決當前最緊迫、最突出、最重大的問題切入，謀劃帶動力強、牽動全局的重大合作項目。整合現有《京津冀人才交流合作協議書》、《關于建立京津冀兩市一省城鄉規劃協調機制框架協議》、《京津冀旅游合作協議》等跨區域合作的各類聯席會、工作組、框架協議、備忘錄，統一歸口到首都經濟圈建設推進平臺。

在對接層面，兩市一省各自組建首都經濟圈建設地方對接平臺。京、津、冀三方以現有已參與京津冀區域合作的地方工作機制為基礎，組建或調整本省市參與首都經濟圈合作發展的協調領導小組，以此作為地方對接平臺，負責統籌協調本省市內部相關工作。目前河北省成立了以省政府常務副省長為組長，省直有關部門和承德、張家口、保定、廊坊四市政府主要負責人為成員的“河北省加快環首都經濟圈產業發展協調領導小組”，可在此基礎上根據首都經濟圈區域范圍對參與成員進行調整，實現與首都經濟圈區域合作框架的對接。

規劃引導：

加快編制“首都經濟圈區域規劃”

近年來，我國非常重視區域協調發展，出臺了一系列重大區域規劃和區域性政策文件，珠三角、長三角、“五點一線”沿海經濟帶、關中-天水經濟區、山東半島藍色經濟區、浙江海洋經濟發展示范區等一批以城市群為主體的經濟區先后上升為國家戰略，新的區域增長極不斷涌現。在區域發展規劃“遍地開花”的時候，一個值得關注的現象是，京津冀地區作為一個整體地域概念已經提出多年，但至今京津冀區域發展規劃遲遲未出臺，北京及周邊區域成為目前我國為數不多的未被國家層面區域發展規劃覆蓋的地區。由于缺乏國家層面的整體規劃和政策安排，首都經濟圈內各城市在制定發展規劃、考慮地區發展前景時，多出于對自身發展的考慮，區域發展缺乏合力，整體優勢和輻射帶動作用尚未發揮。

從國外都市圈發展經驗來看，具有法律地位的區域規劃文件是都市圈形成和發展的堅實保障。國外知名都市圈均頒布了諸多法令、法案，成為指導都市圈一個時期建設發展的行動綱領。如東京都市圈規劃是在《國土綜合開發法》和《首都圈整備法》的基礎上制定的，首爾都市圈規劃是在《首都圈管理法》的基礎上制定的，巴黎都市圈區域規劃是通過議會以立法形式頒布的。在法律基礎上制定和實施都市圈規劃，不僅確保了其權威性和嚴肅性，而且增強了規劃實施過程中的強制性。

建議由國家發改委牽頭，會同國家相關部委，京、津、冀三方共同參與，加快編制“首都經濟圈區域規劃”，以此作為首都經濟圈建設的指導性綱領文件。未來可進一步探索將首都經濟圈規劃提升為具有法律約束力的行動綱領，以更有效地指導和引領區域發展。

機制創新：

探索重點領域的有效推進機制

制約首都經濟圈一體化發展的另一重要原因是在具體層面尚未形成一套有效的跨區域合作推進機制。具體層面有效推進機制的缺失，導致京津冀簽署的跨區域合作框架協議在實際發展中難以得到落實。因此有必要圍繞產業對接、生態共建、基礎設施建設、人口調控、科技合作等跨區域合作的重點領域探索有效推進機制。

創新利益分配機制。隨著區域一體化的推進，資源整合和產業布局重組是必然趨勢，也必將引起區域內稅源的變動和各級政府財政分配份額的變化。建議對首都經濟圈區域內跨省市的投資、產業轉移、共建園區、科技成果落地、招商引資異地落戶等項目，進行利益分配合理的制度設計和政策安排，探索地區間的稅收分享和產值分計。在稅收分享方面，跨省市合作項目帶來的新增增值稅、所得稅等地方留成部分，可按一定比例在合作地區之間進行分成，或按一定比例直接用于補充首都經濟圈區域發展共同基金，或在合作項目建設階段暫不分配而用于支持項目相關基礎設施和配套設施建設等。借鑒泛珠三角區域地方稅務合作的經驗，加強首都經濟圈跨區域稅收利益協調，建立首都經濟圈稅收征管合作機制和稅收收入區域歸屬爭議協商解決機制。在產值分計方面，跨省市合作項目帶來的地區生產總值、固定資產投資額等主要經濟指標可按比例分別計入參與合作的地區。

完善生態補償機制。兼顧生態受益方和保護方之間的利益，兼顧生態保護區當地政府與當地居民的積極性，探索政府引導與市場調控相結合的多元化生態補償方式。一是設立區域生態補償基金。北京市應統籌集成水資源環境治理合作資金、生態水源保護林建設資金等現有用于周邊區域生態建設和生態補償的各類資金和項目投資，以及對周邊區域生態建設的各類零散“支持”和“捐助”，化零為整，統一納入首都經濟圈區域生態補償基金。此外，北京可聯合河北、天津共同申報國家生態補償轉移支付資金，爭取國際組織、非政府組織、綠色團體、企業等各界支持，拓展生態補償資金的來源渠道。

二是探索多元化生態補償方式。健全長效穩定、科學合理的生態直接補償機制，如將“稻改旱”工程等直接補償標準與生態保護區當地居民純收入增長情況或物價上漲情況掛鉤，如探索“以獎代補”、“以獎促治”等方式激勵生態保護區居民參與生態保護的積極性。豐富間接補償形式，引導保護區居民轉變生產生活方式，如定向用于保護區農業基礎設施和民生基礎設施建設，支持改善保護區的衛生、教育、醫療等基本公共服務，為保護區當地農民提供技能培訓，為當地生態型農業項目提供小額擔保貸款或貸款補貼等。繼續推進產業帶動補償，通過技術和項目輸出、引導龍頭企業投資、農超對接等方式，扶持周邊生態保護區因地制宜發展農業、旅游業等生態型產業，幫助生態保護區農民增收脫貧。探索水資源使（?。┯脵唷⑴盼蹤?、碳排放權交易、政府生態購買等市場化生態補償方式，通過生態效益有形化、生態效益有償化，實現生態受益方與生態保護方之間的利益協調，既可保障生態保護方獲取合理利益，也可降低生態受益方所負擔的交易成本和面臨的潛在道德風險。

建立交通基礎設施一體化的投入和管理機制。對跨區域交通基礎設施進行綜合性管理和協調，探索跨區域交通基礎設施的統一建設和運營，加快推進首都經濟圈交通基礎設施一體化。依托首都經濟圈建設推進平臺，對跨區域交通基礎設施的規劃銜接、建設技術標準采用、運營管理等進行統籌協調。建立跨區域交通基礎設施投融資體系，統籌集成京津冀地方政府投入，聯合申請國家專項資金支持，積極采取PPP、BOT和TOT等融資模式廣泛吸引社會資本，研究通過發行首都經濟圈交通基礎設施建設債券籌集資金，推廣北京市基礎設施項目招標選擇貸款銀行等降低融資成本的新做法。借鑒長株潭城市群的操作經驗，對經營性跨區域交通基礎設施項目，建立跨區域經濟實體或事業實體，采取股份制形式或事業單位制進行統一建設和運營。跨區域交通基礎設施項目運營帶來的稅收或其他形式的財政收入，各地方政府可按照分段收入比例或前期投入比例進行分配。

探索人口服務對接機制。發揮首都公共服務資源優勢，積極探索跨區域公共服務領域的對接合作，帶動周邊區域公共服務水平提升，促進首都人口疏解。如將環首都區域的部分醫療機構納入北京市醫保定點。北京市戶籍人口在環首都區域工作或投資，可在北京繳納社會保險，同時享有工作地和戶籍所在地的基本醫療服務。北京市戶籍人口在環首都區域異地養老，可同時享有養老地和戶籍所在地的基本醫療服務。針對環首都區域建立的異地養老基地等京籍人口重點疏散區，北京負責出資改善當地醫療、教育、文化等公共服務，優先發展聯合辦學、跨地區遠程醫療、遠程教育。推動首都經濟圈區域內的公積金異地互貸。

建立科技資源共享機制。首都經濟圈是我國科教智力資源高度密集區，我國相當比例的科技創新資源都集中在這里，這是首都經濟圈區別于我國其他都市圈的重要標志。應發揮首都科技資源優勢，提高首都科技服務、研發設計等生產性服務業的服務半徑。引導在京企業、大學、科研機構與津冀腹地建立長期穩定戰略合作關系。鼓勵在京大學、研究院所在首都經濟圈區域建立分支機構。推進在京各類國家工程中心、國家重點實驗室、科技條件平臺、產業技術聯盟等科技資源開放與共享，如建立大型科學儀器設備協作公用網等。引導在京行業協會發起組建跨區域行業協會，發揮協會服務、協調、紐帶功能，促進首都經濟圈區域內企業、科研機構共同開展關鍵技術攻關。

（作者：北京方迪經濟發展研究院產業經濟一部經理、博士）