青藏高原少數民族地區特色城鎮化動力機制分析——以環青海湖地區為例

丁生喜，王曉鵬

(1.青海大學財經學院，西寧 810016;2.青海師范大學 數學系，西寧 810008)

城市化的動力機制是影響城市化發生和發展的諸動力要素的綜合及互動過程，可以概括為農村的推力和城市的拉力，以及其交互作用所產生的共同作用力［1］。相關研究［2－9］認為中國城市化的動力機制既具有普遍性，又有自身獨特的因素，隨著經濟全球化和社會主義市場經濟發展，我國城市化的動力機制表現出主體多元化、空間上不均衡、時間上動態演進等特征。

青藏高原獨特的自然地理環境、生態經濟條件以及少數民族聚居的社會特點，決定了該區域城鎮化動力機制的獨特性。在西部大開發以前，該區域城市化動力機制主要是國家投資于資源開發形成新城市、沿海內地企業搬遷、行政機構建立與擴大、農業剩余勞動力轉移與個體經營者大量涌入以及民族宗教文化、民族貿易和人居環境的改善［10－11］。2000—2010 年，全國城市化率由36.21%上升到49.9%，年均提高1.37%。地處青藏高原的青海省城鎮化率由34.76%上升到44.7%，年均提高僅0.99%［12］。可以看出，西部大開發以來青藏高原地區城鎮化發展水平與全國相比差距在增大。為了揭示新時期該區域城鎮化動力機制，筆者選擇極具代表性的環青海湖少數民族地區開展個案研究。

1 城鎮化發展現狀

環青海湖地區地處青藏高原，毗鄰青海湖濕地，是青海省重要的牧業區，也是國家生態環境建設的戰略要地。行政區劃包括海北藏族自治州剛察縣和海晏縣、海西蒙古族藏族自治州天峻縣、海南藏族自治州共和縣，總面積5.48萬km2。區內有漢族、藏族、蒙古族、回族等12個民族，其中，少數民族約占人口總數的74.8%，在少數民族中則以藏族為主，約占少數民族人口的92%［13］。環青海湖地區2010年末GDP達84.02億元，是2000年的6.4倍，人均GDP為3.65萬元，是青海省平均水平的1.52倍。從產業結構演變來看，第一產業所占比重下降，二、三產業所占比重不斷上升。但是，從城鎮化發展來看，2000年城鎮化率為 39.15%，2010年則為33.07%，不僅低于全省平均水平，而且發展極不穩定(表1)。基于這種現狀，深入分析環青海湖少數民族地區特色城鎮化動力機制，對于促進該區域社會經濟發展和城鎮化水平提高、縮小發展差距、保障民族地區和諧穩定具有重要的現實意義。

2 城鎮化的動力

環青海湖少數民族地區沒有城市，在西部大開發以前僅有小城鎮2座。2001年以來新增城鎮9座，城鎮化發展出現了一些新的動力。

2.1 特色產業發展對城鎮化的推動力

2.1.1 特色農牧業發展是城鎮化的重要推動力。2010年環青海湖地區第一產業增加值為9.56億元，是2000年的3.6倍。該地區第一產業以畜牧業為主，牧業產值占第一產業的比重超過80%［14］。近年來，畜牧業產業化水平逐步提高，帶來農牧民收入顯著增長，2010年農牧民人均純收入達到5 560元。隨著總人口增長，區域勞動力也在增加，但新增勞動力大多數仍從事農牧業，使耕地、草場壓力增大，迫切需要將剩余勞動力轉移出去。總之，環青海湖少數民族地區農牧業的發展無論從提供農畜產品還是提供剩余勞動力方面對城鎮化的推力都是十分明顯的。

2.1.2 工業發展為城鎮化積累經濟實力。近幾年，該區域第二產業發展迅速，2000年第二產業增加值占GDP的比重為46.8%，2010年達到57.1%，其中，海晏縣和天峻縣分別達到72.9%和85.3%。2000年工業總產值為8 005.9萬元，2010年達到1 106 857萬元，增長138倍［13］。第二產業特別是工業的迅速發展為區域城鎮化發展奠定了經濟基礎。

2.1.3 第三產業發展促進城鎮集聚效應逐步增強。環青海湖地區2010年第三產業增加值達到19.17億元，城鎮固定資產投資完成額24.50億元，分別為2000年的3倍和5.72倍。城鎮商業、金融業也有所發展，2010年社會消費品零售額為13.29億元，金融機構存款余額達到53.42億元，分別比2000年增長27倍和14倍［13］。尤其是依托青海湖的旅游需求拉力和旅游供給推力已成為該地區城鎮化的獨特動力，而且旅游業使該地區城鎮化呈現季節性，在旅游旺季城鎮人口遠大于淡季，比如，西海鎮2010年常住人口和暫住人口共約1.4萬人，流動人口卻達70萬人。

表1 環青海湖少數民族地區2000—2010年社會經濟發展狀況Tab.1 Social and economic development in minority nationality regions around Qinghai Lake during 2000—2010

2.2 地區城鎮發展對農牧民的拉力

城鎮化實質上就是農業人口實現地域轉移和職業轉化的過程，城市以優勢區位能夠提高居民的支付能力、增加消費效用和就業機會［15］，因此，不斷吸引腹地人口和經濟活動向城市轉移。

環青海湖少數民族地區農牧民以藏族為主，長期從事畜牧業。藏族的游牧生活和傳統文化十分看重草原和親情，通過課題組問卷調查反映出當地農牧民對于目前居住生活的農牧區滿意之處主要是農牧業收入有保障(占93.1%)、熟悉和適應生活環境(占 87.3%)、有親朋好友(占69.5%)等，對于目前居住生活的農牧區的不滿意之處則有交通不方便(占83.7%)、教育培訓條件差(占66.9%)、就業渠道少(占 55.1%)等(表 2)。相比較而言，城市由于交通、教育、就業條件等方面的優勢，對年輕農牧民的吸引力很強，新一代農牧民改善生活方式、改變就業現狀和提高受教育水平的意愿是該區域城鎮化的新動因。

2.3 環青海湖地區城鎮化的政策與制度催動

表2 環青海湖少數民族地區農牧民對所在農牧區生活狀況評價表Tab.2 Evaluation on country life by the local peasants in minority nationality regions around Qinghai Lake

我國城鎮化是“政府推動”和“市場拉動”雙重動力機制的結合，環青海湖地區也不例外。比如，2001年以來新增的9座城鎮中有7座屬于鄉改鎮，龍羊峽鎮和哈爾蓋鎮雖然始于資源開發推動，但主要也是政府投資興建。在國家西部大開發政策的基礎上，青海省政府也出臺了許多有利于推進城鎮化進程的制度和政策。在戶籍制度方面，青海省明確提出把加快推進農民工市民化作為統籌城鄉發展的突破口，進一步放寬小城鎮落戶政策。在土地使用制度方面，實行小城鎮建設用地指標單列，促進小城鎮成為農村居民的聚集地、剩余勞動力的轉換地以及鄉鎮企業、特色產業的發展地［16］。結合主體功能區劃，實施了退牧(耕)還草和配套自來水進戶、通電、硬化路、通電話等為主要內容的牧民定居工程，以及促進農牧民教育培訓的陽光工程等。通過政府的制度創新和政策引導，為促進農牧區剩余勞動力轉移和城鎮化水平提升創造了有利條件。

3 城鎮化開發環境分析

3.1 發展優勢

3.1.1 資源基礎優勢。環青海湖地區自然資源豐富，人均耕地、草場面積均高于全國平均水平，也是我國水資源十分富集的地區之一。區內有多種開發利用價值極高的動植物資源和礦產資源，旅游資源更是極具影響力。利用區域的資源優勢，實現產業結構優化升級，可以使環青海湖地區城鎮化的經濟基礎不斷增強。

3.1.2 區位優勢。城鎮承擔商品集散中心和加工中心的職能，要求有良好的區位條件。環青海湖少數民族地區地處青海省農牧結合部，東接全省經濟重心河湟谷地，西連柴達木盆地，易于接受青海東部和西部兩個經濟區的產業延伸和帶動，同時可輻射青南地區，是青海進入新疆、西藏的重要通道，在全省有著明顯的區位優勢，具備城鎮化開發的區位條件。

3.1.3 區域的品牌和知名度優勢。青海湖作為國際重要濕地，以其獨特的自然景觀和生態價值備受關注。環青海湖國際公路自行車賽的成功舉辦，使青海湖的知名度迅速提升，青海湖景區已經成為青藏高原最著名的旅游目的地之一，這些優勢都有利于集聚人氣，有助于吸引多方投資進行環青海湖地區產業開發和城鎮建設。

3.1.4 城鎮化的后發優勢。雖然目前環青海湖地區城鎮數量少，城鎮化水平低，但是開發程度低更有利于吸取其他地方的經驗教訓，充分發揮后發優勢，突出區域特色，用新理念來規劃城鎮，用新技術來建設城鎮，保障區域城鎮化健康發展。尤其是依托當地獨特的少數民族傳統文化，開發特色產業帶動城鎮化發展，前景極為廣闊。

3.2 發展劣勢

3.2.1 基礎設施因素。交通條件方面，雖然青藏鐵路穿境而過，但2010年該地區鐵路、公路里程數合計僅4 462 km，每平方公里道路密度僅0.08 km。信息條件方面，該地區萬人郵政和電信業務量分別為:海晏縣1 350元、剛察縣563元、共和縣377元、天峻縣1 467元，遠低于同期青海省2 167元的平均水平。城鎮規模小，鎮區平均面積僅241.8 hm2。從農牧區情況看，該地區222個行政村中通電話和有線電視的村分別只占70%和17.6%(表3)。由于基礎設施落后，要素流動效率低，經濟發展活力差，導致當地鎮區人口向省會城市轉移，是該區域城鎮化水平不穩定的重要原因。交通不暢和信息閉塞，也嚴重制約農牧民開闊視野、對外交流和城鎮化發展。

3.2.2 產業因素。環青海湖少數民族地區產業結構不合理，結構性矛盾突出。從表1看出該地區經濟增長主要依靠工業的拉動，但是工業技術落后，產業鏈短，2010年規模以上工業企業僅43家。區域主導產業仍然是資源型工業和傳統畜牧業，第三產業以滿足城鎮居民日常需求的傳統服務業為主，創造產值能力較低［13］。由于二三產業發展水平低，吸收就業能力有限，第一產業就業比重高達73%。產業發展不協調，嚴重阻礙環青海湖少數民族地區城鎮化進程。

表3 2010年環青海湖地區基礎設施狀況Tab.3 The states of the infrastructure in the regions around Qinghai Lake in 2010

3.2.3 人口因素。環青海湖地區總人口23.01萬人，人口密度僅為4.2人/km2。區內3萬人以上的城鎮只有1個，鎮區平均人口6 140人。人口規模小，導致市場規模小，限制了當地城鎮集聚效應的形成。環青海湖地區少數民族人口占絕大多數，思想比較保守。由于教育條件落后和傳統觀念影響，使得當地農牧民受教育程度低，其中，小學以下程度者占全區6歲及以上人口的35.63%［17］。缺乏基本知識和技能，使農牧民對于進城有比較大的顧慮，是影響城鎮化進程的重要因素。

3.2.4 省會城市極化效應的影響。根據相關理論［18］，資源或生產要素之所以向城市聚集，是因為城市的預期收益遠遠高于鄉村，大城市遠遠高于中小城市。因此，在條件允許的情況下，企業和勞動力總希望配置在具有廣泛影響力的中心城市。環青海湖地區距省會西寧市130 km，由于省會城市發展總體水平高，對企業和居民的吸引力遠高于當地小城鎮。所以，當地農牧民就地城鎮化的比重小，大部分選擇到省會城市發展。但是，農牧民遠距離遷移對當地經濟發展、文化傳承等會產生嚴重的負面影響，如果環青海湖地區城鎮建設不能改觀，這種極化效應長期存在，將不利于該地區社會經濟穩定發展。

3.3 機遇與威脅

環青海湖少數民族地區城鎮化面臨許多機遇:第一，無論是國家西部大開發戰略還是青海省社會經濟發展規劃，都給環青海湖地區提供了良好的發展環境，2007年國家發展和改革委員會正式批復的《青海湖流域生態環境保護與綜合治理規劃》更加明確地給予環青海湖地區經濟發展的政策保障。各級政府的政策扶持有利于環青海湖地區招商引資，發展特色產業，改善城鎮基礎設施條件。第二，“環青海湖國際公路自行車賽”的成功舉辦不僅帶動了當地經濟發展，更增強了區域對外經濟和文化交流，青藏鐵路通車又改善了地區交通條件，對環青海湖少數民族地區旅游業發展和城鎮開發必將起到極大的推動作用。但是，環青海湖地區屬高原大陸性氣候，海拔3 194～5 174 m，生態環境脆弱，多年來的超載過牧和過度墾殖使植被破壞嚴重，生態足跡呈現不斷增長的趨勢，并且已經出現生態赤字［19］。加之青海省主體功能區劃對保護青海湖濕地的要求，使得當地城鎮經濟發展的外部成本增加，降低了對投資者的吸引力。區域城鎮居住環境差，也難以吸引和留住居民。

4 城鎮化的動力機制

從上述分析看出，新時期環青海湖少數民族地區城鎮化的動力可概括為特色產業發展的推力、城鎮對企業和居民的拉力、制度催動力3個方面。但是，區域城鎮化還受到外部環境影響和制約，具體包括城鎮化發展的優勢以及面臨機遇的潛在推力，城鎮化發展的劣勢以及生態環境脆弱等現實阻力。而且當地少數民族傳統文化通過影響產業發展和居民的思想觀念、生產生活方式等，對城鎮化發展也有廣泛而深遠的影響。環青海湖少數民族地區的城鎮化進程就是諸因素互動的結果，加之各因素自身都在發生變動，使得該地區城鎮化的動力機制表現出多元性、動態性。環青海湖少數民族地區城鎮化的動力機制與外部環境的相互作用如圖1所示。

圖1 環青海湖少數民族地區城鎮化的動力機制與外部環境作用圖Fig.1 The dynamical mechanisms of urbanization in minority nationality regions around Qinghai Lake

5 城鎮化的戰略思路

環青海湖少數民族地區的城鎮化進程是一個集經濟因素、人口文化因素、制度因素、生態環境因素于一體的動態過程，具有復雜性和獨特性。該地區必須在全面考慮城鎮化動力機制的基礎上，抓住發展機遇，確立適合本區域的城鎮化開發模式和發展戰略。將區域內的優勢因素與其他條件綜合協調，特別需要各級政府運用“看得見的手”進行有效干預和扶持，通過轉移支付和生態補償，在基礎設施建設等方面扶持牧區城鎮建設。通過公共服務均等化，發展農牧區經濟，改善農牧區生產和生活條件，提高農牧民的知識和技能水平，以縮小城鄉差距。在推進城鎮化進程中，科學選擇城鎮化開發的重點區域，并注重將產業規劃與城鎮規劃相結合，培育區域中心城市;依托交通軸線，實施點軸開發，完善城鎮等級體系;通過城鎮化與新牧區建設相結合，走新型城鎮化道路，以更好地保護和傳承當地少數民族傳統文化，實現環青海湖少數民族區域生態－經濟－社會可持續發展。

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