我國社會工作制度:變遷中的建構

葛道順

（上海大學社會學系，上海200444;中國社會科學院 社會發展戰略研究院，北京 100045）

一、社會工作制度的變遷模型

1、社會工作制度的內涵

在社會科學研究中，“制度”通常指穩定重復的、有意義的符號或行為規范。在這個意義上，制度包括正式組織、規章制度、規范、期待、社會結構等。克勞福德（Crawford）和奧斯特羅姆（Ostrom）認為，制度包括三種基本內涵:首先，制度是一種均衡，制度是理性個人在相互理解偏好和選擇行為的基礎上的一種結果，呈現出穩定狀態，穩定的行為方式就是制度。其次，制度是一種規范，它認為許多觀察到的互動方式是建立在特定的形勢下一組個體對“適宜”和“不適宜”共同認識基礎上的。這種認識往往超出當下手段-目的的分析，很大程度上來自一種規范性的義務。再次，制度是一種規則，它認為互動是建立在共同理解的基礎之上的，如果不遵守這些制度，將會受到懲處或帶來低效率①Sue E.S.Crawford，Elior Ostrom，A Grammar of Institutions，American Political Science Review，Vol.89，No.3 September 1995，pp582-599.。社會工作是一種制度。威特默爾（Witmer）1942年在其所著的《社會工作:一種制度的分析》一書中認為:社會工作是有組織的機構或團體為解決個人所遭遇的困難而實施的一種援助，是為協助個人調整其社會關系而實施的各種服務②Helen Leland Witmer，Social work:an analysis of a social institution，New York，Farrar ＆ Rinehart，1942.。史坡林（Siporin）在1975年出版的《社會工作實務概論》一書中也認為:社會工作是一種協助人們去預防和解決社會問題，恢復并增強他們社會生活功能的一種社會制度化方法③Max Siporin，Introduction to social work practice，Macmillan，1975.。

社會工作作為一種制度安排，具有恢復社會功能、提供社會服務、預防社會問題等作用④威廉姆·利:《社會工作概論》，北京:中國人民大學出版社，2005年版，第16頁。。社會工作制度廣義上包括社會工作發展相關的人才、就業、福利、財政、稅收等制度體系，是狹隘的社會工作制度、環境設置以及在社會政策體系中的階位。狹隘的社會工作制度以社會工作的人才為核心，即為專業社會工作制度，認為其基本制度主要有三項，分別是社會工作教育培訓制度、評價制度和使用制度。社會工作教育培訓制度是指對專業社會工作者的教育培訓，分兩個層面:一是對大專院校社會工作專業學生的教育制度，二是對目前實際社會工作從業人員的專業培訓;社會工作者評價制度是指對職業社會工作者專業能力的評價制度，從國際上已建立社會工作評價制度的國家和地區看，主要分為執照制度、注冊制度、職業資格制度、職稱管理制度等，評價制度是社會工作制度建設的關鍵和核心，是聯系理論教育和實務工作的中間環節;社會工作者使用制度是指專業社會工作者在什么領域、什么機構和什么崗位發揮作用的制度，社會工作者的使用問題是我國社會工作制度建設的重點和難點，也是建立社會工作制度的目的所在。

2、制度變遷理論

制度變遷理論是新制度主義理論中的重要組成部分。新制度主義認為，制度變遷不是泛指制度的任何一種變化，而是指一種效率更高的制度替代原有的制度。制度變遷的模式主要有兩種:一種是自下而上的誘致性制度變遷，它受利益的驅使。“誘致性變遷指的是現行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創造，它由個人或一群（個）人，在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行”。另一種是自上而下的強制性制度變遷，它由國家強制推行。“強制性制度變遷由政府命令和法律引入和實行”。

諾斯將制度變遷描述為規則、程序和規范演進的過程:“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人行為。它是社會博弈的規則，是人們創造的用于限制人們相互交往的行為的框架。制度變遷是制度創立、變更及隨著時間變化而被打破的方式”①道格拉斯·C·諾斯:《經濟史中的結構與變遷》，上海:上海三聯書店和上海人民出版社，1994年版，第225-226頁。。制度變遷是一個由制度供給和制度需求雙方相互作用、共同推進的過程，可以從以下幾方面窺其端倪:其一，國家的某一專項制度為什么會發生變遷，就是因為該制度變遷的預期收益超出了預期成本，制度變遷才有可能發生;其二，環境因素變化而產生的潛在收益難以在現存制度安排中實現，產生了制度變遷的需求;其三，制度變遷是一個復雜的過程，受歷史、文化、信仰體系等因素影響，但具有路徑依賴特性;其四，典型的制度變遷過程是連續漸進的，而非間斷突現性的;其五，制度變遷存在趨同性，即在世界范圍內，某些領域內的制度變遷會呈現出同形性特點。

按照周雪光的解釋，制度分析的主要任務是解釋各種制度的產生與變遷，以及制度對人們如何組織經濟、社會生活的影響。其中，理性選擇學派認為個人追求自身利益的動機和行為是制度產生和變遷的主要源泉。因此，制度變遷的機制在于社會成員的理性計算以及他們之間的競爭與合作。而新制度學派則強調社會制度之間的相互制約、相互影響，認為制度的運行并非為機械均衡所支配，而是一個在歷史過程中不斷演化的開放系統。個人生活在不斷變化的社會文化中，并隨之相應化。他們的利益偏好的形成并非固定不變，而是一個持續地適應變化的過程。因此，持這一觀點的學者反對個人中心論或還原論，而主張從整體上分析制度的產生和演變②周雪光:《西方社會學關于中國組織與制度變遷研究狀況述評》，《社會學研究》，1999年第4期。。

3、社會工作制度變遷分析模型

蒂特馬斯（Titmuss，1974）提出了社會政策的三種模型:剩余福利模式的社會政策（The Residual Welfare Model of Social Policy）、產業成就表現模式的社會政策（The Industrial Achievement-Performance Model of Social Policy）、制度化再分配模式的社會政策（The Institutional Redistributive Model of Social Policy）③Titmuss，Richard.M.，Social Policy:An Introduction，Edited by Abel-Smith and Kay Titmuss，Allen and Unwin:London，1974，PP30-31.。前者基于一個前提﹕個人的需要可以通過私有市場和家庭是兩個“自然的”（或社會賦予的）渠道獲得適當的滿足。只有當它崩潰的時候﹐社會福利設施才應該暫時介入，提供一種剩余服務。中者將社會福利設施視為經濟的附屬品，認為應該按照工作績效和生產力來滿足其社會需要。它衍生自激勵﹑勤奮與報酬﹑階級與群體歸屬的形成等經濟學和心理學理論。后者社會福利視為社會里主要的統合制度，它在市場以外，按照需要和社會平等的原則，提供普惠性的服務（universalist services）。

表1 社會工作制度的變遷模型

除了被蒂特馬斯稱為“婢女模型”（Handmaiden Model）的產業成就表現模式的社會政策，其他兩種模式的社會政策具有比較典型的解釋和建構能力。作為社會政策的傳承機制，與剩余式社會政策和普惠式社會政策相對應，則存在剩余式社會工作和普惠式社會工作。顧名思義，剩余式社會工作旨在執行剩余福利模式社會政策的任務，為特定弱勢群體提供救助服務;普惠式社會工作旨在執行制度化再分配模式社會政策的任務，為不確定的對象提供需要的社會保護服務。結合制度變遷的兩種形態，可以得到四種社會工作模式，即強制性剩余式社會工作、誘致性剩余式社會工作、強制性普惠式社會工作和誘致性普惠式社會工作，其核心內容分別表現為自上而下的國家救助、自下而上的社區救助、自上而下的國家保護和自下而上的社區保護，參見表1。

二、社會工作制度變遷:從剩余式社會救助向普惠式社會保護轉變

1、社會工作制度產生:剩余式救助服務

社會工作是對基督教會在西方社會中的福利角色的世俗替換。社會工作產生于18世紀后的西歐和北美國家，作為一種潛在失序中的擔憂和焦慮的應對。因此，社會工作的理念和實踐在一些會社的傳遞福利服務中產生并發展（Payne，2005:1）①Payne，M.，Social Work Change and Continuity，Basingstoke:Palgrave Macmillan，2005，PP1.。可以說，對西方而言，社會工作制度的建構是國家正式制度安排對教會社會服務制度的替代。但是，在西方社會工作誕生之初，該項服務和制度設置都是針對特定的貧困群體的。

早在14世紀，英國政府就介入了針對特殊群體的社會救助和福利事業的組織和管理。1601年，英國正式頒布并實施伊麗莎白《濟貧法》（俗稱舊濟貧法），主要內容包括:建立地方行政和征稅機構;為有能力勞動的人提供勞動場所;資助老人、盲人等喪失了勞動能力的人，為他們建立收容場所;組織窮人和兒童學藝;提倡父母子女的社會責任;從比較富裕的地區征稅補貼貧困地區。“舊濟貧法”兼有強迫勞動和福利救濟的性質，但以前者為主，它過于強調對不勞動者的懲罰而比較忽略對需求者的救助②周弘:《歐洲社會保障的歷史演變》，《中國社會科學》，1989年第1期。。濟貧法的出臺意味著國家開始介入了原來僅僅由教區承擔的社區化救助服務，國家救助和社區救助開始聯合。英國的濟貧法所表明的政府對無力自供者的救濟義務，成為各國政府推動社會救助的依據。

1788年和1852年，德國人創造了漢堡制與愛爾伯福制，成為機構化、制度化的救濟方式。如漢堡制規定該市設立中央辦事處，綜合管理全市救濟業務，全市分若干區，每區設監察員一個和賑濟員若干人。救濟內容包括:向失業者介紹工作，將貧苦兒童送往職業學校習藝，將患病者送往醫院診治，不準對沿街乞食者施舍以取締無業游民、并使貧民改掉依賴習慣。漢堡制和愛爾伯福制不自覺地體現了助人自助、不使貧民養成依賴心理等原則，促使了針對弱勢群體的剩余社會服務架構和程序的形成。

慈善機構和睦鄰組織的隨后出現強化了剩余式社會工作理念和方法的形成。1869年倫敦成立了第一個慈善組織會社，該組織認為個人應對其貧窮負責，接受救濟會損害貧民的自尊心、進取心及道德意識，致使他們依賴救濟為生。因此，該會社主張貧民應竭盡全力維持自己的生活，外來力量只在必要時才介入救濟。1877年美國水牛城（Buffalo）出現全美第一家“慈善組織會社”，并向其它數十個城市擴展，旨在為貧困者提供援助。1884年，東倫敦教區牧師教區建立了一個大學社區睦鄰服務中心，取名為“湯因比館”（Toynbee Hall），備有宿舍，所有工作人員與貧民共同生活，視社區實際需要開展工作，同時盡量發動當地人才，培養其自覺的互助合作精神，為弱勢群體服務③李迎生:《西方社會工作發展歷程及其對我國的啟示》，《學習與實踐》，2008年第7期。。

國家和社區各自或者協同開展的救助服務不約而同地選擇了特定貧困群體，促使了剩余式社會工作的形成。

2、社會工作制度的全面建立:強制性國家干預

社會工作制度的全面建立得益于國家強制推行的社會保障制度、以及福利國家模式推展后社會政策體系的有效運行。

德國俾斯麥政府在19世紀80年代通過立法強制推行了一系列與工作相關的社會保險:1883年制定了世界第一部《疾病保險法》，1884年通過了《工人賠償法》，1889年實行了《傷殘和養老保險法》。這三個法律的出臺使得德國成為現代世界上第一個建立起比較完整的社會保障體系的國家④徐健:《社會國家思想、公眾輿論和政治家俾斯麥》，《安徽史學》，2007年第4期。。它主要特點有二個，其一是“自助”原則，強調資金來源多元化，即保險最大部分由雇主與雇員共同交納;政府在收支不平衡時，酌情給予資助。其二是選擇性原則，“德國19世紀末社會保障立法的受益者并不是全體公民，也不是最需要救濟的貧民，而是所有的雇傭勞動者”①周弘:《歐洲社會保障的歷史演變》，《中國社會科學》，1989年第1期。。隨后，美國、英國、北歐以及其他工業國家先后建立了社會保障和服務服務制度，社會工作制度隨之全面建立起來。

美國1935年制定了著名的《社會保障法案》，其主要包括:其一，社會保險方案，包括老年保險制度、失業補償制度;其二，公共分類救助方案，包括把老年人、貧苦盲人及失去依靠的兒童作為救助對象;其三，衛生及福利服務方案，包括婦幼衛生服務、殘疾兒童服務、兒童福利服務、職業重建以及公共衛生服務。隨著社會保障和社會福利制度的建立，社會政策成為政府調控各種相關福利供給的操控臺，作為社會政策傳承機制的社會工作制度越來越全面發揮作用。美國推行社會保障和社會工作制度，是為了應多工業化、城市化、市場化推進過程中出現的諸多社會問題，如失業、貧困、戰爭帶來的創傷催生了社會福利和社會服務以及社會工作的發展。在社會工作發展過程中，為了使社會工作者獲得專業的理論和技巧以致在助人的過程中更好的提供服務，社會工作教育體系開始發展。社會工作的執照制度與職業水平認證制度也已形成，美國各州也相繼對社會工作進行了立法，使得社會工作在美國不斷向專業化、職業化發展②童小軍:《美國社會工作的起源》，《中國社會報》，2007年2月5日、2007年2月12日、2007年3月5日。。

1942年，英國政府接納了威廉·貝弗里奇受托完成的《社會保障及有關服務》報告，即后人所稱的“貝弗里奇報告”。根據該報告的建議和策略，英國政府強制推行了“福利國家”戰略，旨在通過全面實施社會保障和社會工作服務以重建家園。貝弗里奇報告的要義是，要在戰后重建英帝國，必須首先鏟除“五害”——疾病、貧窮、愚昧、怠惰和匱乏。在鏟除“五害”的同時，必須建立“從搖藍到墳墓”的一整套社會福利措施，包括失業、老年、職業傷害、遺屬等保險項目和家庭津貼等等。報告強調四項主要原則:一是每個國民均需列為保險對象;二是所有可能喪失謀生能力的情況，都應包括在一個單獨的保險中;三是采取均等費率;四是采取均等給付③Beveridge，Sir William，Social Insurance and Allied Services，Cmd.6404，H.M.Stationery Office，London，1942，p.120-123.。英國政府自1945年起，陸續出臺了國家健康服務法、國民保險法、工業傷害法、國民補助法、教育法案、房屋政策及國民救助法案等一系列社會保障法案并付諸實施。這標志著福利國家的建立。繼英國之后，歐美、亞太先進工業化國家紛紛按照“福利國家”模式重建并擴大社會保障項目，構建本國的普惠制的社會福利及服務體系。

福利國家模式不僅包括全面的社會保障政策計劃，也包括完善的福利服務體系。西方的社會工作制度就是在國家強制推行的保障和福利服務的路徑中作為社會政策的傳承機制被逐步完善。也就是說，社會工作作為一種正式制度在國家層面的建立，是強制性制度變遷的結果。但是，不管是國家和社區的針對社會需求開展的具體救助服務實踐，還是專業性社會工作的興起，社會工作制度的產生階段表現出絕對的剩余式福利服務的特性。這也是工業文明發育初期，人類的認識手段和物質條件決定的。

3、社會工作制度的變遷:向普惠式社會保護機制轉型

社會保障和福利國家制度的建立是應對風險的結果。風險社會的出現，不僅改變了社會政策的宗旨和內涵，也在很大程度上擴展了社會工作的領域，并正在推動社會工作制度的轉型。

首先，社會保護的興起帶來了社會工作制度內涵的變遷。從20世紀90年代開始，在國際政策研究和實踐中，“社會保護”（social protection）一詞日益在逐漸代替傳統的“社會保障”（social security）表述。與社會保障相比，社會保護在內涵和外延上更加豐富。第一，社會保護意味著對風險的前干預，以及供給主體的多元化和相互替補;第二社會保護尤其關注長期貧困的治理與生計維持，以及個體能力的培養，以求“治本”;第三，社會保護注重個人和家庭的資產建設，增強其抗風險能力。所以，社會保護被稱為公民完整人生進程不受新風險影響的一系列積極的政策體系。

福爾摩斯和瓊斯認為，社會保護的目的“是為了應對窮人，特別是那些長期貧困的人，所面臨的風險和脆弱性”，從概念涵義上，社會保護可以被定義為一個子集的干預措施，用以幫助窮人尋求克服風險、脆弱性和長期貧困④Rebecca Holmes，Social Protection:Tackling Risk and Vulnerability.Overseas Development Institute Annual Report 2007，ODI:1;Rebecca Holmes and Nicola Jones，Putting the social back into social protection:A framework for understanding the linkages between economic and social risks for poverty reduction.Overseas Development Institute，UK，August 2009.UK.。而風險通常被認為來自外部的不利事件的可能性，比如自然災害或者金融危機。但并不是所有的不利事件都來自外部，也不是所有的不利事件都產生沖擊。因為沖擊一般突然發生并不可預測（如突發疾病），而壓力則是緩慢出現并可以預測，如衰老、婚禮等事件，或者環境退化、森林濫發和土壤肥力下降①Farrington，J.，Holmes，R.and R.Slater（2007）'Linking social protection and the productive sectors'，ODI Briefing Paper 28，ODI:London，UK.。這是一種脆弱性，脆弱性就是易受風險:被動地受到沖擊或者壓力影響的可能性。格羅什提出，鑒于社會保護的定義的多樣性②Grosh，M.，del Ninno，C.，Tesliuc，E.and Ouerghi，A.（2008）'The design and implementation of effective safety nets:For protection and promotion'，The World Bank:Washington D.C.，可以借用一個概念框架進行分析。這個框架涉及社會援助（如定期且可預期的現金以及實物轉移支付，包括費用減免）供給的途徑（正式和非正式）、針對邊緣群體的社會服務、幫助人們抵御風險和沖擊的社會保險、保護人們防止諸如歧視和虐待等社會風險的社會公平措施。德弗羅和薩巴特-惠勒則提出了轉型社會保護框架，認為全域社會保護干預的目標被歸入四個主題:保護性干預，即對被剝奪者提供救助（如提供傷殘撫恤金或者非繳費型的養老金）;預防性干預，即防止剝奪（如通過儲蓄俱樂部、保險或者風險分散）;促進性干預，即優化實際收益和能力（如通過投入轉移）;轉型性干預，即力圖處理社會公平和社會排斥的影響（如通過反歧視法律和倡導運動）③Devereux，S.and Sabates-Wheeler，R.（2004）'Transformative social protection'，IDS Working Paper 232，IDS:Brighton，Sussex.。該框架的“政治性”或“轉型性”觀點拓展了社會保護的領域，如公平、增權以及經濟的、社會的和文化的權利，而不是將其僅僅限定于定向的收入和消費轉移。更為重要的是，需要根據社會不平等和社會排斥來理解社會風險和脆弱性的概念涵義。轉型性干預措施包括對規管制度的變革，以保護“社會脆弱群體”（如殘疾人士或者家庭暴力的受害者）應對社會歧視。核心社會保護政策和方案應當包含這些轉型性要素，或者與補充性干預措施建立明確的聯系，比如小額貸款服務、權利倡導活動和技能培訓。

在社會保護的價值體系下，社會工作制度不再是被動的救助工具，而是預防和化解風險的工作機制，社會工作的內涵得到了前所未有的擴充和強化。

其次，普惠式的社會政策打破了社會工作的邊界。蒂特馬斯早就從四個方面對剩余式的社會政策進行了批判:一是對福利對象的歧視、排斥和污名（discrimination、exclusion、stigma）;二是社會行政與私營企業提供服務的差異，三是社會（變遷）成本的分擔與補償;四是私營保險的陷阱。蒂特馬斯認為這是工業化國家市場主導的弊端:市場回應“需求”，而非回應“需要”;市場關注利潤和增長，而不是福利或需要。蒂特馬斯認為國家不僅提供福利給窮人、工人階級或一些弱勢群體，對象還應包括中產階級，所有國民都應能享受到。而且，蒂特馬斯還認為服務的質量應該要足夠讓全體人民能夠使用，這樣做才不會讓使用者有自卑感、貧窮劣等與污名感，并且沒有人會被認為是公共庇護的④Titmuss，Richard.M.，The Philosophy of Welfare:Selected Writings of Richard M.Titmuss，Edit by S.M.Miller，Allen and Unwin:London，1987，PP154.。其實，英國的貝弗里奇報告已經提出了普及性的社會保障計劃，成為福利國家模式的基礎。布魯斯也在《福利國家的來臨》一書中總結的現代社會保障的五項標準:保障每個人在任何情況下的體面生活;保障每個人的基本生活不受意外事故的影響;幫助發展家庭;把健康和教育當作公共的事業，從而普遍地提高物質和文明的水平;發展和改善公共設施，如居民住宅、城市環境等等⑤Maurice Bruce:The Coming of the Welfare State，B.T.Batsford LTD.London 1968.PP.331-332.。可以說蒂特馬斯懷有同樣的學術關懷和理想，就是要建立并完善普惠的社會政策及其執行機制。

社會工作邊界的突破給社會工作制度帶來了真正的生命力，一個服務全體社會成員的制度比一個剩余式服務體系具有無可比擬的可持續發展的合法性。以社會保護為內涵的普惠式社會工作制度可以由國家提供，或者通過社區、家庭內和家庭間的非正式支持網絡實現，甚至由私人部門執行。但在許多國家，因為全球化、移民和文化規范的變化，家庭、信仰機構等社區功能弱化，非正式的社會安全網和服務正面臨越來越大的壓力，國家機制越來越顯示出主導作用。

三、我國社會工作制度建構:變遷中的再選擇

1、強制性制度變遷:社會工作制度的實踐探索

我國的社會保障政策體系下的社會工作制度建構同樣走的是先“試點”、后“鋪開”強制性推進戰略。2003年3月，上海市先行先試，出臺了《上海市社會工作者職業資格論證暫行辦法》，同年11月開始，舉行社會工作者資格考試。2004年6月，勞動和社會保障部頒發了《國家職業標準——社會工作者（試行）》，成為我國社會工作專業化的重要象征。2006年7月，人事部、民政部聯合發布了《社會工作職業水平評價暫行規定》和《助理社會工作師、社會工作師職業水平考試實施辦法》（國人部發［2006］71號），明確提出要引入社會工作專業制度、聘用專業社會工作者、提供規范優質社會服務的要求。2006年10月11日，十六屆六中全會做出《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，指出“建設宏大的社會工作人才隊伍”是構建社會主義和諧社會的迫切需要。這些政策文件為強制性社會工作的制度變遷提供了政策支持，直接推動了深圳市、廣東省、上海市、北京市等地的社會工作制度的試點。2007年10月，民政部確定75個地區和90個民政事業單位為民政部社會工作人才隊伍建設試點單位。2008年6月，全國首次社會工作者職業水平考試舉行，13.3萬名考生參加了考試，20086人取得助理社會工作師職業水平證書，4105人取得社會工作師職業水下證書。

中國長期的嚴密的行政化社區管理方式，包括社區的街居治理模式和社會組織的雙重管理模式，沒有給誘致性社會工作制度變遷帶來足夠空間。所以，強制性的政府推動成為我國社會工作制度建構的主要特征。深圳市社會工作制度的建立就是典型的代表。2006年12月，民政部在深圳召開“全國民政系統社會工作人才隊伍建設推進會”，成為深圳社會工作的新起點。2007年10月，市委市政府頒發《關于加強社會工作人才隊伍建設推進社會工作發展的意見》及七個配套文件（簡稱“1+7”文件），對社會工作的體制機制，具體業務和操作方法等進行了制度性安排。深圳市按照設計的基本框架，采取一系列措施，完善相關制度和操作辦法:1）建立督導制度:學習和借鑒香港經驗，引入香港督導，培養本土督導人才，建立督導制度;2）設置社工崗位:一是按機構設置，對服務對象比較集中的機構統一設置社工崗位，如“一學校一社工”、“一醫院一社工”、“一社區一社工”等;二是按服務對象設置，對分散的特定人群按比例設置社工崗位，如吸毒人員70∶1，社會矯正人員70∶1，問題青少年70∶1，婚姻家庭5000∶1，勞務工10000∶1，低保對象200∶1，老人500∶1，普通殘疾200∶1，重度殘疾50∶1等。3）購買服務:政府購買社工崗位或者購買服務項目。4）培育和發展社會組織:市委市政府頒發《關于進一步發展和規范我市社會組織的意見》，為發展社會工作培育載體。5）整合資源:整合政府福利政策資源、民間資源、社工人才資源和義工資源，形成發展社會工作的合力。

盡管和被稱為行政模式的上海社工制度相比，深圳模式具有更為顯著的民間運作特征，但依然是政府主導的制度建構，社區除了在政府庇護下具體操作之外，目前并無其他更多資源和能力實現自我發展和誘致性制度變遷。截止2011年底，深圳市注冊社工機構為45家，在職注冊社工僅1218人①袁廣盛:《社會工作職業化道路探索——以深圳市社會工作發展為例》，《商業文化》（下半月），2012年第6期。。這種幾乎是單方向的自上而下的推展，導致社工制度在社區顯現支持不足等問題，如:服務場地及設施匱乏、社工機構自主性和獨立性不足、社工薪酬待遇低，社會對社會工作的認知和信任不足等等②劉潤華:《深圳社會工作研究》，《中國社會工作》，2009年第27期。。

總體上看，強制性制度變遷是我國社會工作制度發展的主要特征，其中，國家的強制推動是主要動因。但在實踐中，強制性制度變遷需要與基層誘致性變遷結合才能產生效率。

2、我國社會工作制度的建構原則

毋容置疑，為應對日益增強的社會需求，作為后來居上者，我國社會工作制度體系在建構的伊始之初就應該選擇多維模型:既要立足全體公民的風險防范和普惠式社會保護干預，又要強調對傳統社會救助對象的特定剩余福利服務;既要依賴國家自上而下的強制性制度推展，又不能忽視社區自下而上的誘致性制度變遷的作用;既要學習西方專業性社會工作的經驗與技術，又要重視中國本土的社會服務經驗和社會經濟體制的包容性。

價值重構:建構面向全體公民的社會保護工作機制原則。風險社會不會將任何人置之度外，這要求每一個社會都必須建構起完整的面向全體公民的普惠式社會保護工作機制。工業化和城市化是我國目前現代物質文明和精神文明建設的主要路徑，但是，工業化和城市化的陷阱也無處不在。社會風險和社會轉型陷阱使得任何公民都可能成為社會工作的對象。從制度發展的動力機制上看，只有立足于服務全體公民，社會工作制度才可能具有強大的生命力并實現可持續性發展。

需求導向:強制性制度變遷與誘致性制度變遷相結合原則。制度變遷的根源在于需求的推動，不管是強制性制度推展還是誘致性制度發育，都應該是對日益增長的社會需求的回應。但是，單純的強制性制度變遷或者單純的誘致性變遷都是缺乏效率的，甚至不可能達到制度建構和轉型的目標。在滿足社區需求方面，誘致性制度變遷具有內在優勢。我國要構建和完善社會工作發展的制度體系，必須首先對社會工作的社會需求進行實證分析，準確把握社會需求總量、需求結構、需求偏好、提高制度安排的合理性。尤其要注重強制性制度變遷和誘致性制度變遷的對接，提高社會工作制度運作的有效性。

證據為本:專業社會工作與本土社會工作相結合原則。新制度學派特別強調歷史的依賴性以及演變過程的重要性①Hodgson ，Geoffrey M.1994.“The Return of Institutional Economics.”pp.58 ～76 in The Handbook of Economic Sociology ，edited by N.J.Smelser and R.Swedberg.Princeton:Princeton university Press.。王思斌曾指出，中國前期的本土“社會工作是行政化、半專業化的社會工作。這種社會工作與國際上發達的由專業社會工作作為支撐的體制不同，它基本上是由政府系統實施的、帶有較強行政性或政治性的助人工作”。社會工作制度具有自己的內在民族精神、文化傳承和行動模式，這是“本土化”選擇所秉承的核心價值所在。西方專業社會工作制度的核心是基于西方價值選擇、社會政策和社會服務體系之上的專業人才培養、評價、使用與激勵制度，其發展經驗值得我國學習。在處理本土的和專業的社會工作理念和方法之矛盾時，我們應當遵循證據為本的實踐（evidence-based practice）原則②Aaron Rosen，Evidence-based social work practice:Challenges and promise，Social Work Research，Oxford University Press，2003，Volume 27，Issue 4，Pp.197-208.，采用能解決問題、滿足受眾和案主需要的模式和方法。具體地說，現階段需要將專業社會工作制度與傳統社區工作制度的結合，探索符合中國國情的社會工作管理體制和運作機制。

注重合法性:嵌入性原則。社會工作制度不僅是專業社工制度，更是一個制度體系。而且，社會工作制度只有成為我國整體社會經濟制度的有機組成部分之后才具有合法性和生命力。克拉克和紐曼研究發現，福利體制的存在需要一定的“設置環境”（settlements），其內容是分為政治經濟、社會與組織等三部分。英國政府戰后能穩定地推行社會福利政策的經驗，就得益于三方面的“設置環境”配合③Clarke ＆ Newman，Janet，1997，The Managerial State:Power，Politics and Ideology in the Remaking of Social Welfare.London:Sage.。社會工作制度作為一種執行機制更需要這種設置環境。具體地說，社會工作制度需要結構性嵌入于我國的政治經濟環境、社會環境和組織環境之中，將社會工作制度體系建設納入中長期經濟社會發展規劃，通盤考慮，整體推進，才能構建科學合理的社會工作制度體系。

簡短結論

黨的十六屆六中全會設立了“建設宏大的社會工作人才隊伍”的強制性制度變遷目標，并提出了“建立健全以培養、評價、使用、激勵為主要內容的政策措施和制度保障，確定職業規范和從業標準，加強專業培訓，提高社會工作專業水平”的具體要求。但是，和西方國家不同的是，中國的社會工作制度創建于社會轉型的風險時期，而且制度性建設是自上而下推動的，面臨與業已存在的行政化社區服務的碰撞。所以，我國的社會工作制度建設要迎頭趕上，現階段需要遵循社會工作制度模式變遷的方向，在包容性增長理念的指導下，將社會工作制度的建構理念聚焦到社會保護這個核心之上，將社會工作的服務人群擴大到全體公民。同時，整合強制性制度變遷和誘致性變遷的效應，強調專業性社會工作制度的構建和嵌入，從而盡快構建起高效的、具有中國特色的社會工作制度。