中美文件中心的比較

陳忠海 陳潔

摘要：文件中心最早產(chǎn)生于美國。1941年，美國海軍部建立了第一個文件中心。1989年，甘肅省永靖縣建立了我國第一個文件中心。本文對中美兩國文件中心建立的背景、選址、性質(zhì)、類型、職能以及發(fā)展特點等方面進行比較，以期對建立適合我國國情的半現(xiàn)行文件保管機構有所啟示。

關鍵詞：文件中心中間性保管機構半現(xiàn)行文件比較研究

一、文件中心建立的背景

（一）美國建立文件中心的背景

1、文件膨脹的刺激。第二次世界大戰(zhàn)期間，美國海軍部形成了大量的文件，給辦公用房造成了巨大壓力。1941年，海軍部在檔案學者里赫·愛默特和羅伯特·巴默爾的建議下，在一個廢棄的啤酒廠原址上設置了臨時庫房，集中保存數(shù)量龐大的半現(xiàn)行文件。

2、法律的保障。1950年美國頒布的《聯(lián)邦文件管理法》，第一個用法律的形式確立了文件中心的地位，為文件中心的設立起到了保駕護航的作用。

3、國內(nèi)文件管理方式改革的需求。二戰(zhàn)后文件的急劇膨脹，客觀上要求改革傳統(tǒng)的文檔管理方式，政府文件中心應運而生。它承擔起了緩解機關過多地保存半現(xiàn)行文件，人財物壓力過大的任務。

4、文件中心的成立催生了文件生命周期理論的形成。文件中心為文件生命周期理論的形成提供了實踐源泉。1950年，馬勃斯在第一屆國際檔案大會上提出的文件生命“三階段論”，即關于文件的現(xiàn)行、暫時保存和永久保存三個階段的理論。

（二）中國建立文件中心的背景

1、社會需求的外在推動。在國家推進“小政府、大社會”的政府職能轉變過程中，各地紛紛成立新的行政中心。市、區(qū)（縣）檔案行政主管部門本著服務“兩型社會”建設，開始整合檔案信息資源。1989年4月，永靖縣決定建立一種新型的過渡性文件保管機構——永靖縣文件中心。永靖縣文件中心可以看作是在中國檔案事業(yè)體制下設立的半現(xiàn)行文件保管機構的第一個試驗田。

2、國內(nèi)檔案事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求。2001年底，經(jīng)編辦批準，北京市西城區(qū)檔案局成立“西城區(qū)機關檔案管理中心”，地點設在區(qū)政府辦公廳檔案室，對各機關進行業(yè)務指導。2002年4月,“深圳市檔案局文件管理中心”成立[1]。全國檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃把試點建立文件中心作為任務之一。后來，其他地方的文件中心或機關文檔中心陸續(xù)成立。

3、制度的保障。2002年4月，深圳市三屆人大常委會第十五次全體會議通過《深圳市經(jīng)濟特區(qū)檔案與文件收集利用條例》，首次以地方立法的形式確定了“文件中心”的機構設置。2003年7月25日，《珠海市檔案條例》由市人大常委會第三十七次會議審議通過，確立了文件中心的法律地位。

4、文件生命周期理論指導下的產(chǎn)物。我國的文件中心是以文件生命周期的現(xiàn)行、半現(xiàn)行、非現(xiàn)行三階段理論為依據(jù)建立的，文件中心的建立踐行了文件生命周期理論。

中美文件中心建立背景的共同點是：在所建立的文件中心的同級層面上有法律法規(guī)作為保障，文件中心的建立源于國內(nèi)檔案事業(yè)發(fā)展的需要，都與文件生命周期理論相關。不同點是：美國文件中心的法律保障上升到了國家層面，而我國的法規(guī)保障僅限于個別副省級市和一般地市級層面；美國文件中心的成立催生了文件生命周期理論，我國文件中心的成立實踐了文件生命周期理論；中美兩國國情的不同以及中美檔案事業(yè)發(fā)展程度上的差異也決定了中美文件中心建立時間上的差異。

二、文件中心的類型

（一） 美國文件中心的類型

美國有三種類型，即聯(lián)邦文件中心、非聯(lián)邦文件中心和商業(yè)性文件中心，其中以聯(lián)邦文件中心規(guī)模最大。聯(lián)邦文件中心是由聯(lián)邦政府撥款建立，為聯(lián)邦政府機構服務的非營利性的半現(xiàn)行文件管理機構。非聯(lián)邦文件中心是指由各州設立的文件中心以及在一個機構內(nèi)設立的文件中心。商業(yè)性文件中心是由私人創(chuàng)辦的營利性機構,為工商企業(yè)提供現(xiàn)代化的文件貯存設施。非聯(lián)邦文件中心和商業(yè)性文件中心不屬于聯(lián)邦檔案系統(tǒng),《聯(lián)邦文件管理法》對它們沒有法定的約束力。[2]

（二）中國文件中心的類型

中國過渡性的文件保管機構有聯(lián)合檔案室、文件中心和機關文檔中心等機構，大多由政府成立。國內(nèi)商業(yè)性文檔中心是指從事提供文件和檔案管理服務的企業(yè)。我國有三類形式的商業(yè)性文檔（或檔案寄存）中心或其雛形。一是國家檔案館自辦形式。主要由國家檔案館接收非國有組織和個人的檔案寄存并收取費用。二是內(nèi)資檔案服務機構。國內(nèi)傳統(tǒng)商業(yè)性檔案服務機構大多在檔案裝具和包裝用品的生產(chǎn)銷售、檔案整理、檔案咨詢方面，受投資門檻或觀念限制，開展檔案寄存和信息服務的寥寥無幾。三是外資檔案存儲機構。從上個世紀九十年代末起，一些跨國跨地區(qū)檔案管理機構，紛紛登陸我國上海、廣州等一線城市。可以認為，第一種形式雖然不是未來文檔中心的主流形式，但在一定時期內(nèi)，作為社會機構少量檔案寄存場所還有其優(yōu)勢。外資機構在短期內(nèi)難以成為我國商業(yè)性文件中心的主要組織形式，而傳統(tǒng)內(nèi)資商業(yè)性檔案服務機構，無論其所有制形式，還是業(yè)務模式，則難以發(fā)展壯大。[3]

可以看出，文件中心的設置在美國具有普遍性，從聯(lián)邦政府到各州縣，從政府機構到非政府機構，從公共性文件機構到商業(yè)性文件機構，文件中心在美國各層次均有設立，這表明文件中心在美國的發(fā)展已經(jīng)相對成熟。文件中心在中國仍是一種新生事物，沒有完全在國家的各個層面普及，但是它卻具有適應時代發(fā)展的強大生命力。

三、文件中心的選址

（一）美國文件中心的選址

美國各種文件中心的職責不同，選址要求也有差異。（1）政府系統(tǒng)文件中心的選址主要在市郊，首先考慮“就近原則”，其次考慮交通便利。（2）機構團體的文件中心（包括學校、企業(yè)、醫(yī)院和社區(qū)的文件中心）的服務對象單一，主要是為本單位服務。選址首先考慮方便利用者，其次考慮經(jīng)濟因素，第三考慮交通便利。（3）商業(yè)性文件中心屬于營利性機構，首先考慮經(jīng)濟因素，其次考慮交通便利。 [4]

（二）中國文件中心的選址

中國的文件中心一般隸屬于各級檔案行政管理機關，選址一般在行政管理機關的附近或者設立在行政管理機關的建筑物內(nèi)部。由于主要是為黨政機關服務，以“精簡、統(tǒng)一、效能”為原則，基本不考慮經(jīng)濟因素。

比較而言，中國的文件中心應該借鑒美國文件中心選址的經(jīng)驗，比如兩地選址的方法，適當考慮經(jīng)濟因素。

四、文件中心的性質(zhì)

對文件中心的定義，聯(lián)合國教科文組織規(guī)定：“文件中心是在檔案行政管理機關管理之下的，對各個不同行政機構的半現(xiàn)行文件進行經(jīng)濟的保管和提供利用，并在這些文件被銷毀或移交到檔案館之前進行系統(tǒng)處置的保管機構。”國際檔案理事會的術語詞典規(guī)定：“文件中心是為半現(xiàn)行文件最終處置之前進行廉價儲存、保管和利用的一種機構。”美國檔案工作者協(xié)會的術語手冊規(guī)定：“文件中心是對因利用率較低而不再適宜保存在形成機關的半現(xiàn)行文件進行低成本集中保管的機構。”簡單地說，文件中心就是介于文件形成機關與檔案館之間的一種保管過渡性文件的中間性機構。

（一）美國文件中心的性質(zhì)

美國檔案界認為，文件中心是一種中間性的文件保管和處理機構，更確切地說是半現(xiàn)行文件的保管和處置機構。[5]

（二）中國文件中心的性質(zhì)

中國檔案界有三種觀點。吳品才等學者認為，文件中心是介于文件形成單位與綜合檔案館之間的一種過渡性的社會文化管理機構。王茂躍認為，文件中心是保管過渡性文件的中間性機構。中間性機構與過渡性機構存在重大區(qū)別。國曉寧認為，文件中心是暫時保存半現(xiàn)行文件的中間性或過渡性的專門機構，它處于文件形成單位和檔案館之間，是連接二者的“中轉站”。

五、文件中心的職能

文件中心的職能就是對各單位的半現(xiàn)行文件實施高效管理和提供便捷服務，為檔案管理部門提供完整的歸檔文件，對失去保存價值的文件進行處置。

（一）美國文件中心的職能

美國文件中心的總體職能可以概括為保管、服務和處置三個方面。

保管是文件中心最基本的職能，特色在于注重經(jīng)濟與高效的結合。與機關自行單獨保管文件的費用相比，文件中心的保管費用大大降低，從而實現(xiàn)了經(jīng)濟上的廉價保管和規(guī)模效益。

服務是文件中心最具吸引力的職能。形成機關是文件中心的首要服務對象，半現(xiàn)行文件的所有權仍屬于機關，文件中心在征得機關同意后，也可以滿足其他用戶的需求。

處置是文件中心最關鍵的職能。文件中心處置文件的主要依據(jù)是形成機關提交的保管期限表。為了確保鑒定文件的歷史價值，文件中心還需要征求檔案館的意見，只有雙方認可后才能執(zhí)行具體的處置程序。

（二）中國文件中心的職能

中國文件中心承擔的職能主要是接收、保管各機關形成的文件和檔案，按規(guī)定向檔案館移交檔案；監(jiān)督指導各部門歸檔文件的收集、整理工作，并提供利用服務；對不需進館的文件進行鑒定銷毀；完成其他應由機關檔案室完成的檔案業(yè)務工作。

中美文件中心相同的職能有：文件中心負責文件的統(tǒng)一收集、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一鑒定、統(tǒng)一服務、統(tǒng)一銷毀，定期向檔案館移交檔案。不同點在于：第一，美國文件中心的職能側重于服務，即為文件形成機關和社會服務是文件中心最具吸引力的職能；而中國文件中心的職能側重于保管，即主要為形成機關經(jīng)濟地保存文件，降低行政開銷。第二，美國文件中心的收集工作是被動的，即文件形成機關主動向文件中心移交半現(xiàn)行文件；中國文件中心的收集工作是主動的，即文件中心督促文件形成機關向文件中心移交半現(xiàn)行文件。

六、文件中心的發(fā)展特點

（一）美國文件中心的發(fā)展特點

1、起步早，設施完善。美國的文件中心形成于二戰(zhàn)時期，起步早。在海軍部設立文件中心取得良好的效果之后，美國政府中具有文件膨脹壓力的其他部門紛紛效仿，并在實踐中不斷完善。

2、發(fā)展快，類型多樣。美國的文件中心成立70年來，從單一化逐漸多樣化，由單一軍事機關文件中心發(fā)展成為政府文件中心、非政府文件中心和商業(yè)性文件中心三種形式并存。庫房由簡單化到專業(yè)化、設備由簡易化到現(xiàn)代化、服務方式由被動單一到主動多樣。

3、保障好，政府支持。聯(lián)邦機構借助于行政和法律雙重手段，保障了文件中心存在和發(fā)展。1950年頒布的《聯(lián)邦文件管理法》，將分區(qū)域建立若干聯(lián)邦文件中心來集中保管聯(lián)邦政府半現(xiàn)行文件的方案確定下來，并把設置和管理聯(lián)邦文件中心的權限授予了國家檔案與文件局。

4、推行廣，全國實行。文件中心在美國成為公認的半現(xiàn)行文件保管機構。文件中心始終以保管效益和服務質(zhì)量為追求目標，既追求規(guī)模效益，又重視服務質(zhì)量。

（二）中國文件中心的發(fā)展特點

1、起步晚，類型單一。中國的第一個文件中心——永靖縣文件中心成立于1989年，比美國晚48年。目前中國成立的文件中心或機關文檔中心多為政府性文件中心，內(nèi)資和外資的商業(yè)性文件中心還處在起步階段。

2、推行難，局部適行。檔案工作實行統(tǒng)一領導、分級管理的原則。我國從第一個文件中心成立到現(xiàn)在，未能形成規(guī)模。各地方不同的檔情也決定了文件中心只能在我國局部適行而不能迅速地普遍推廣。

3、變通快，自主創(chuàng)新。借鑒文件中心保管半現(xiàn)行文件的職能，結合我國國情，許多地方創(chuàng)新性地成立了新的半現(xiàn)行文件保管機構——聯(lián)合檔案室、文件中心和機關文檔中心等中間性保管機構。雖未形成一定的規(guī)模，但作為一種嘗試，是檔案部門適應社會變革的努力之舉。

由于國情的不同，兩國文件中心的發(fā)展特點也各不相同。美國是檔案工作分散式管理的國家，中國是檔案工作集中式管理的國家。文件中心能否在中國普遍推行，取決于中國的具體國情和檔情。聯(lián)合檔案室、文件中心和機關文檔中心，究竟哪個是最適合中國國情和檔情的半現(xiàn)行文件保管機構，檔案界學者見仁見智。

參考文獻：

[1]李煥軍.中國檔案保管模式的多元化[J].遼寧工程技術大學學報(社會科學版)，2006(1)：65-67.

[2]韓玉梅,黃霄羽.外國檔案管理自學指導[J].檔案學通訊,1998,(6)：65-77.

[3]王中明.國內(nèi)商業(yè)性文檔中心發(fā)展趨勢芻議[N].中國檔案報，2010-04-19（003）.

[4]藍盧婷. 美國文件中心的選址要求[J]. 蘭臺世界,2006,(21)：53-54.

[5]黃霄羽.美國檔案界對文件中心的全面認識[J].上海檔案，2001(1)：46-47.

作者單位：鄭州大學信息管理系