巴西:剎不住的腐敗風

許春華

據巴西《圣保羅州報》1月7日報道，巴西羅塞夫政府2011年共有564名公務員因腐敗而被免職，平均每天至少有一人。巴西媒體還披露，該國官員在2003年至2010年間至少侵吞政府資金377億美元；巴西圣保羅工業協會也稱，過去10年間該國官員累計貪污4000億美元。對于恢復民主憲政已有27年的巴西來說，這樣的數據著實令人汗顏。

去年12月，上任不足一年的巴西首位女總統迪爾瑪·羅塞夫迎來內閣第六位部長的辭職，這6人皆因腐敗丑聞下臺。大部分離任部長是從上屆盧拉政府那里繼承下來的，其中還有一些盟黨推舉的部長，因此羅塞夫本人的高支持率并未受影響。

普遍的看法是，2012年1月，羅塞夫將進行內閣改革，建立一個真正由總統管理的內閣，給政黨腐敗釜底抽薪。不過，由于羅塞夫的政黨在513個議席中只占83席，無法放棄盟黨支持，在此情況下，反腐之路任重道遠。

政要腐敗丑聞頻發

腐敗是巴西長久的“痛”。近30年來，巴西接連數屆總統都因腐敗不得善終：薩爾內總統被迫接受國會質詢；弗朗哥總統、卡多佐總統引起輿論大嘩；盧拉也因被指在任內濫用公共資金、為一家私人銀行牟利，而于2011年2月遭立案調查。而最具戲劇性的腐敗丑聞，要數1992年時任總統科洛爾在弟弟倒戈之下被迫下臺的事件。

20年前的5月，正當聯合國環境與發展大會在里約熱內盧召開前夕，科洛爾的弟弟佩德羅突然宣布，勾引自己妻子的哥哥“腐敗透頂”。他說，在科洛爾的庇護下，商人法里亞斯在政府各重要部門安插人馬，組成“平行政府”，出賣情報，行賄受賄。這猶如“平地一聲雷”，經議會查證，最終把一個曾提出“誰當小偷，誰就得坐牢”，在共和國100多年歷史上首次直選產生，在任僅兩年多的“朝氣蓬勃的總統”給拉下了馬。

科洛爾的腐敗金額并不算大，卻印證了巴西腐敗丑聞頻發的環境因素。巴西一家網站的統計表明，自2000年以來，巴西平均每天報道4.3個新的腐敗案件。其中，政要腐敗一直“名列前茅”。根據透明國際的調查，該國最腐敗的領域依次是政黨、聯邦警察系統、國會、稅收部門和司法系統。

2011年6月到12月，巴西政府有6名部長級高官涉腐辭職。

最近的一項民調發現，腐敗已超過暴力和貧窮，成為巴西人最大的尷尬。巴西政府為官員提供了優厚的薪酬待遇，一般公務員的平均月薪約為1800美元，是巴西居民平均水平的4倍，司局長的月薪更達1萬至2萬美元，高于美國同級官員。高薪難養廉，民眾憤怒，政府也難堪。

國家整體仍較清廉

當然，實事求是說，巴西政府的反腐敗還是積極的，尤其是在科洛爾腐敗丑聞曝光后，歷屆政府都強化了反腐敗制度建設。

巴西有一套比較獨立的反腐機構。聯邦檢察院、國會調查委員會、聯邦審計法院和聯邦警察局，是巴西反腐敗的“四駕馬車”。前兩者2004年聯手調查了巴西最大的金融丑聞，包括聯邦議員、央行行長和多名主管在內的91人被查處。聯邦審計法院是協助國會進行監察的機構，聯邦警察局則可以獨立調查包括腐敗在內的各種刑事案件。

巴西的反腐法律和制度也已相對健全。1992年，巴西通過了《政府行為不當法案》，法條嚴厲，禁止性規定細密，在國際社會較早針對政府官員作出了防止利益沖突現象的規定。1993年，巴西就實施了財產申報制度，對政要、議員以及聯邦法官和檢察官的財產申報作了具體規定。2005年，又引進了財產查詢機制，規定聯邦總審計長辦公室可以在行政部門內部審查公務員的財產變化。此外，巴西的政府信息公開制度、政府采購和招投標制度也比較完善。

巴西政府還積極倡導和推動媒體和公民社會參與反腐敗。巴西的許多腐敗大案都是最先由媒體披露出來的。媒體之外，巴西還有兩個致力于反腐敗的公民社會組織，即預算論壇和道德機構。前者是一個由工會和其他非政府機構組成的透明網絡，主要負責追蹤和監控聯邦預算和公共開支動態；后者致力于動員和幫助數百個大公司成員以對社會負責的方式經營生意。此外，巴西地方上推行的參與式預算以及繪制“腐敗危險地圖”等，都著力于公民社會的有效參與和監督。

正由于反腐敗的機制比較健全，立法也相對完善，更有媒體和公民社會的有力監督，巴西并不是世界上嚴重腐敗的國家。透明國際的清廉指數、世界銀行的全球治理指數、全球廉政指數以及拉美晴雨表均顯示，巴西的清廉度處于全球中等偏上的水平。透明國際發布的2011年度全球183個國家和地區的清廉指數排位顯示，巴西得3.8分、列73位，在“金磚四國”中“臉面”最“光鮮”，好過中國的3.6分/75位、印度的3.1分/95位和俄羅斯的2.4分/143位。

制度漏洞與文化積弊

令人遺憾的是，縱有上述反腐防腐機制，巴西的腐敗仍然沒有趨向低發水平。這些年，其清廉指數常年在2.5至5之間波動，尤其是，高級官員的腐敗接二連三。這到底又是怎么回事？

從政治層面看，巴西的腐敗之“痛”，既與其政黨制度有關——政黨缺少道德和意識形態上的約束，還跟政黨與政府關系的體制有關。最近涉腐辭職的6名部長，雖然來自不同政黨，他們卻不僅被指個人涉腐，且都利用所屬部門為自己的政黨非法斂財。帕洛奇居然曾賄賂議會中的非同黨人員，為自己的政黨非法注金。同時，巴西執政聯盟內各黨的權力很大。政府部門的管理者不是總統，而是部長，且部長僅對各自政黨的負責人負責。這種黨政關系，直接導致腐敗之風很難剎住。

從機制層面看，則主要是反腐敗機構之間缺乏有效的協調和合作，即監督、調查和懲戒間相互脫節，導致很難對腐敗分子施以切實的懲處。譬如，聯邦檢察院沒有事前監督的責任，調查結束后也無權懲治腐敗分子；國會調查委員會則充滿臨時性和政治性，即使真對政客進行懲戒，通常也僅限于除名、辭職；聯邦警察局因隸屬于司法部，內部層級多，反腐手腳不可避免地受到束縛。只有聯邦審計法院具有事前監督和事后調查與懲罰的全部權力，但其高級官員都屬政治任命，審計結論難免受影響，且其雖有懲罰權，但缺實際效力。2000至2004年，它共判決公共資金賠付款額逾13億美元，卻僅有2%至3%得到執行。

司法效率效力的低下，也導致巴西反腐敗的困難。1995至1999年，巴西共有3220萬件案件進入訴訟程序，然而只有2260萬件得到實際判決。巴西憲法規定，每個人幾乎都可以不停地上訴，有些腐敗分子常常故意利用上訴權利反復上訴，借以拖延時間逃避打擊。2005年初，圣保羅市新任市長塞拉雖然承認自己欠賬8510萬美元，卻坦然宣布無力支付，他知道，一個司法判決有可能耗費非常長的時間才能得到執行。

還有一點不可忽視，那就是巴西存在著根深蒂固的腐敗文化。1980年代，巴西足球明星格爾森代言的一則香煙廣告說：“為了取得成功，你可以不擇手段。”這句話后來被視作巴西接受腐敗文化的“格爾森法則”。這種腐敗文化培養了他們這樣一種認識，即腐敗只是道德問題，而不是嚴重的事情。在這種氛圍下，甚至出現了讓人匪夷所思的事，腐敗竟然增加了政客的人氣。20世紀五六十年代的圣保羅州州長巴羅斯貪婪成性，大家都知道他侵占了大量公共資金，他本人甚至在選舉中打出“他偷竊了，但是他做事兒了！”的競選口號，就是這樣，選民竟仍然把票投給了他，因為他對選民非常“慷慨”。

因此，巴西反腐專家桑德拉認為，光從制度上解決腐敗遠遠不夠，必須改變文化傳統。確實一語中的。