地方人大履責(zé)的困境與突破

石破

2012年新年伊始，地方“兩會(huì)”陸續(xù)召開。地方人大應(yīng)是與民眾聯(lián)系最緊密的機(jī)構(gòu)，但由于人大職權(quán)的虛化等原因，普通民眾對人大接觸不多，對其內(nèi)部運(yùn)作了解甚少。

武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅，自2005年至2011年當(dāng)了7年武漢市人大常委會(huì)委員，是全國唯一一位出任地方“人大常委”的憲法學(xué)學(xué)者。他的體會(huì)是：在中國漸進(jìn)式變革的路上，人大仍是民眾表達(dá)聲音、監(jiān)督政府的最佳渠道。

憲法學(xué)者當(dāng)上“人大常委”

1970年代末，中國社會(huì)對民主法制建設(shè)要求迫切，地方開始設(shè)立人大常委會(huì)，目的之一是加強(qiáng)對政府的監(jiān)督。但剛設(shè)立的地方人大常委會(huì)不知道自己能干什么，甚至不知道怎么開會(huì)。于是，全國人大常委會(huì)開會(huì)時(shí)，專設(shè)了旁聽席，地方人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)前去觀摩，回來照搬照抄。

1988年~1993年任武漢市人大副主任的高珣，認(rèn)為要把人大常委會(huì)會(huì)議開好，必須吸納有法律專業(yè)知識(shí)的人士參加。他與著名法學(xué)泰斗、武漢大學(xué)法律系主任馬克昌商量，達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議：在每屆市人大常委會(huì)中，給武大法律系留一個(gè)名額。

于是，馬克昌成了武漢市人大常委會(huì)中第一位法學(xué)專家。嗣后武大法律系改為法學(xué)院，前后4任院長當(dāng)過武漢市“人大常委”。但很快問題來了：第三、第四位院長都是研究國際法出身，對國內(nèi)法律的學(xué)習(xí)不系統(tǒng)，而地方人大的運(yùn)作主要與國內(nèi)法律有關(guān)，包括憲法、組織法、選舉法等。這兩位院長在人大會(huì)議上不愛發(fā)言，又經(jīng)常缺勤。

第四位院長干脆請辭。這位院長本來還有兩年任期，接替他的是武大法學(xué)院教授秦前紅。秦前紅曾在市人大機(jī)關(guān)搞過法學(xué)講座，時(shí)任人大常委會(huì)主任趙零對其印象頗佳。趙零認(rèn)為，我們從武大選“常委”，不一定選法學(xué)院院長，更要選熟悉與人大有關(guān)的法律法規(guī)，并對人大工作有熱情的人。2005年底，秦前紅被補(bǔ)選為武漢市“人大常委”。

怎樣開會(huì)？

1980年代，全國人大常委會(huì)委員長彭真曾說：地方人大有四項(xiàng)職權(quán)：立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和重大事項(xiàng)的決定權(quán)。如何體現(xiàn)這四項(xiàng)職權(quán)？主要方式就是開會(huì)。

2006年1月上旬，武漢市十一屆人大四次會(huì)議，有項(xiàng)議題是“審查和批準(zhǔn)2005年全市和市本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況及2006年全市和市本級(jí)預(yù)算”，由市財(cái)政局長向大會(huì)作預(yù)算報(bào)告。在預(yù)算報(bào)告的主頁后面，附了當(dāng)年預(yù)算項(xiàng)目的表格，最后一項(xiàng)“其他”，竟然列了38億。

以前人大會(huì)上，這項(xiàng)審議是走過場的，但秦前紅是研究憲法的學(xué)者，很想知道納稅人的錢怎么花的。他就詢問：“請財(cái)政局長解釋一下，這38億是怎么回事？”財(cái)政局長猝不及防，愣在當(dāng)場，因?yàn)閺膩頉]有人大代表詢問過他。局長說：“對不起，這個(gè)問題我不大清楚。是不是會(huì)后再告訴你？”秦前紅說：“按照《地方人大組織法》、《人大常委會(huì)議事規(guī)則》的規(guī)定，人大常委對你提出口頭詢問，必須當(dāng)場答復(fù)。”局長更尷尬了，連說：“對不起，我實(shí)在不知道。”會(huì)后，消息迅速傳開：市人大來了一個(gè)新常委，是武大教授，敢較真。

3個(gè)月后，市人大常委會(huì)會(huì)議上，審議“本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告”。會(huì)上來了個(gè)市長助理，說：“我代表市政府，就整改情況來向人大常委會(huì)作報(bào)告。”

市長助理報(bào)告完，秦前紅又發(fā)言了：“你的身份有問題。第一，你是市長助理，不是市長或副市長，《地方各級(jí)人民政府和地方人大組織法》沒有規(guī)定市長助理的地位，沒規(guī)定你可以代表市長來作報(bào)告；第二，報(bào)告里也沒說你受市長委托來作這個(gè)報(bào)告。你既非法定代理，又非委托代理，說明你沒有法制觀念，我們表示很遺憾。”

市長助理也很尷尬。

2006年，《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》出臺(tái)，規(guī)定人大不能再對司法機(jī)關(guān)搞個(gè)案監(jiān)督，但人大又不能完全放棄對公檢法的監(jiān)督職能，有些地方人大就摸索出一個(gè)辦法：每年人大常委會(huì)安排專門會(huì)議，聽取公檢法的“辦案質(zhì)量專項(xiàng)報(bào)告”。

以前，一些地方人大在開會(huì)之前，都會(huì)安排幾個(gè)固定發(fā)言人員，一是防止人大常委在會(huì)上都不發(fā)言，導(dǎo)致會(huì)議冷場，二是掌握發(fā)言尺度，“正確引導(dǎo)輿論”，給會(huì)議定調(diào)。

有一次，武漢市政法委書記兼公安局長來作辦案質(zhì)量報(bào)告，由人大常委評議。市公安局長的報(bào)告，內(nèi)容有可商榷之處，邏輯也不太通順，但幾位固定發(fā)言的常委都一致稱贊。秦前紅本來沒準(zhǔn)備發(fā)言，但他實(shí)在聽不下去了，也來發(fā)言：“我認(rèn)為書記和局長的報(bào)告水平非常高，體現(xiàn)在哪里呢？這份報(bào)告寫得如此之糟，你還把它念得瑯瑯上口……”

第二年，公安局長又要來作報(bào)告。手下起草好了報(bào)告，局長退回，批示：“去年我們?nèi)プ鲌?bào)告，秦教授對我們的批評，言猶在耳。今年一定要把報(bào)告寫好，不能再讓我難堪了。”

2007年1月9日，武漢市十二屆人大一次會(huì)議，內(nèi)容有聽取和審查武漢市人民政府工作報(bào)告、換屆選舉等。本屆政府市長李憲生已被提名為下屆市長人選。大會(huì)前，市領(lǐng)導(dǎo)到各區(qū)代表團(tuán)聽取意見，秦前紅見到李憲生，向他提意見說：“李市長要向大會(huì)作的《政府工作報(bào)告》里，有一個(gè)重要標(biāo)題：‘明年工作的安排，但在人大選舉產(chǎn)生新一屆政府之前，這一屆政府不應(yīng)該安排下一屆政府的工作。”李憲生聽了，馬上令秘書班子修改，到他正式作《政府工作報(bào)告》時(shí)，這個(gè)標(biāo)題改成了“對政府明年工作的建議和打算”。

2008年，在一次武漢人大常委會(huì)會(huì)議上，一位列席會(huì)議的副市長手機(jī)響了，他很大聲地接電話。全場的眼光都看著他，覺其做法不妥，但又拉不下情面說。秦前紅申請發(fā)言：“有人說過，民主從開會(huì)開始。你對人大會(huì)議的態(tài)度，就是對人民的態(tài)度、對社會(huì)主義民主的態(tài)度。副市長在人大會(huì)場上接聽電話，是不合適也不嚴(yán)肅的，是極其不民主的。”

副市長極為難堪。消息傳到市政府，時(shí)任市長阮成發(fā)特地召開一次市長常務(wù)會(huì)議，阮成發(fā)說：“同志們，我們以后到人大開會(huì)，不是接不接聽手機(jī)的問題，而是你根本不要帶手機(jī)去開會(huì)！”會(huì)后，市政府專門出文：《市政府組成人員出席人大會(huì)議的相關(guān)規(guī)則》。

如何立法？

2001年，中國《立法法》出臺(tái)，規(guī)定地方人大（副省級(jí)和計(jì)劃單列城市）有地方性法規(guī)制訂的權(quán)力，但地方人大缺乏懂法律、懂行政機(jī)關(guān)事務(wù)的人才，不具備自己起草法規(guī)的能力，于是，起草工作往往由行政部門來承擔(dān)， 這些部門把自己的意志加進(jìn)法規(guī)草案，導(dǎo)致的結(jié)果就是“部門利益法制化”。

秦前紅當(dāng)上人大常委后，積極倡議“專家起草”法規(guī)。專家的立場和態(tài)度是中立的，他們可以借助充分的調(diào)查研究、科學(xué)的研究方法、專業(yè)化的技巧，把法律從語言、結(jié)構(gòu)、制度安排、制度表達(dá)都搞得更適合。幾年下來，武漢市人大依靠專家起草了多部法規(guī)，地方立法水平，很快排在了全國前列。

對法律、法規(guī)的審議一般要經(jīng)過“三讀”或“三審”。其中最重要的是第二次由人大法制委員會(huì)審議環(huán)節(jié)。但很多地方人大法制委員會(huì)的組成人員形形色色，法律專業(yè)人士不多，審議法規(guī)時(shí)隨意把條例翻一翻，發(fā)表一下感性意見，就算完事了，武漢市人大也不例外。

人大審議法規(guī)時(shí)，有一個(gè)工作班子負(fù)責(zé)記錄，這個(gè)班子是人大機(jī)關(guān)的法律法規(guī)室，它并非人大常委會(huì)的組成部門，但在立法過程中往往起到很大作用。因?yàn)椋@個(gè)工作班子記錄時(shí)，對人大常委、代表所提的意見只作選擇性吸納，甚至根本不聽你的。

這讓秦前紅感到奇怪，因?yàn)榉梢?guī)定地方人大常委會(huì)、人大代表對法規(guī)有審議權(quán)，他建議：“人大常委提的意見，如不被采納，應(yīng)被告知原因；法制委員會(huì)審議法規(guī)前，應(yīng)事先發(fā)材料到每個(gè)委員手上，以便熟悉情況；審議中應(yīng)該建立‘逐字逐條審議制，盡可能提高立法質(zhì)量。”他的這些建議，都被采納了。

在立法過程中，很多地方人大領(lǐng)導(dǎo)不想多惹事，特別是涉及行政機(jī)關(guān)利益時(shí)，不愿與行政機(jī)關(guān)對立。而且在中國的現(xiàn)實(shí)中，人大代表會(huì)上討論的法規(guī)，往往是已在人大常委會(huì)報(bào)送年度工作計(jì)劃時(shí)由市委常委會(huì)議通過的，涉及行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)起草并提出立法議案的還要經(jīng)過市長辦公會(huì)討論，人大如通不過或作太過重大的修改，不好向市委、市政府交差。

武漢市人大審議的《東湖風(fēng)景區(qū)保護(hù)條例》，秦前紅建議充分借鑒國內(nèi)外保護(hù)湖泊的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)制度。他說：在武漢市經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，東湖逐漸遭到破壞。要遏制這種狀況，就必須在人大立法中創(chuàng)設(shè)一些具體制度，禁止在東湖周圍亂開發(fā)、亂建設(shè)，這一點(diǎn)，國內(nèi)外都有先行者。但秦前紅的建議最終未被采納。

不輕易碰人事問題

人事任免，也是人大常委會(huì)一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。同級(jí)政府及法院、檢察院的組成人員，都要經(jīng)過人大選舉或決定產(chǎn)生。這項(xiàng)權(quán)力理論上很重要，但在實(shí)際行使時(shí)，任何一個(gè)地方黨委，都不希望人事任免出問題。現(xiàn)在地方人大常委會(huì)主任多由地方黨委書記兼任，主持工作的副主任最怕人事任免通不過，在書記那里交不了差。

秦前紅所在博士點(diǎn)的一個(gè)學(xué)生，如今在某地當(dāng)了市委書記兼人大常委會(huì)主任，他說：“人大最要命的是當(dāng)場表決，特別是電子表決，當(dāng)場公布票數(shù)，你想改都沒機(jī)會(huì)了……”秦前紅當(dāng)常委這7年里，武漢市人大有過10幾項(xiàng)人事任免通不過，包括對法院副院長、檢察院副檢察長、發(fā)改委主任等人的任命。

秦前紅說，那一次發(fā)改委主任的任命案未通過，是常委們普遍對這位擬提請任命人員有意見。本來審議任命案之前，應(yīng)該先免去此人的原職務(wù)，即“先免后任”，但那一次卻改為“先任后免”。當(dāng)時(shí)，一看任命議案沒通過，主持會(huì)議的人大常委會(huì)副主任立即宣布散會(huì)，不再進(jìn)行免職議程，總算把此人的官職保住了。

早年有學(xué)者認(rèn)為，要提高地方人大的地位，就要提高人大主任在黨內(nèi)的地位，最好由地方黨委書記兼任人大主任，這樣既能夠體現(xiàn)黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)，又能體現(xiàn)黨的依法執(zhí)政思路—不是黨直接管政府，管具體案子，而是由黨委領(lǐng)導(dǎo)到人大去，通過人大來實(shí)現(xiàn)對“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)。但從實(shí)際效果來看，這種體制在實(shí)際執(zhí)行中也有困難和問題。用某些學(xué)者的話說：黨委書記兼任人大主任后，既可以“左轉(zhuǎn)身”，用人大名義監(jiān)督政府；又可以“右轉(zhuǎn)身”，以黨的名義指揮人大。這種情況下，人大的地位就可能達(dá)不到當(dāng)初制度設(shè)計(jì)所要提高的效果。