“奏折派”:政府參事那些事

陳統奎

1月中旬，上海“兩會”期間，本地一家媒體每天整版刊登一篇上海參事的“奏折”，有盧漢龍參事的“上海需要的不是撤銷街道辦而是精簡其職能”，有褚君浩參事的“上海如何才能培養出自己的喬布斯”，有張泓銘參事的“公租房和廉租房可探索‘統一形式，分級租金”，有彭靖參事的“食品安全事件要迅速科學評估”，有毛時安參事、趙麗宏參事和瞿世鏡離任參事共同提出的“上海建設國際文化大都市須對癥下藥”……

這是一個可喜的現象，政府的參事們公開亮出自己的“奏折”，讓市民品評。

這群由市長親自聘任的市政府參事，被上海市長韓正稱為“敢于提出不同意見的冷班子”。他們長期躲在幕后，為市政決策出謀獻策，“參核其事，參與其事”，向領導直接諫言。他們的“奏折”可以第一時間直接送到市長的桌子上，有時市長當天就批示甚至約見。

有些參事戲稱給政府提建議是“上奏折”，因此也有人給他們戴了一頂帽子—“奏折派”。正如溫家寶總理對參事制度的寄語所說：“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”漢代思想家董仲舒在《春秋繁露·官制象天》中說：“備天數以參事，治謹于道之意也。”其中的“參事”即是“參與國事、政事”之意。這正是今天上海參事們的職之所在。

“我們這些人的責任是什么？是想政府所想，急政府所急。”彭鎮秋參事如是說。現代政府制度下，一群“知政失者”如何直言納諫減少政失，這是一個關乎公共利益和社會福祉的大命題。

參事多元化

上海是新中國最早成立參事室的地方。早在上海解放前夕，毛澤東就明確電示華東局，在上海解放之后，應“設立某種咨詢機關例如參議室”，以吸收更多的上層民主人士，共同建設新中國。1951年3月，陳毅市長任命首批18位參事、設置市政府參事室。

根據上海市政府志：參事室設立不久，有一天下午，陳毅想找參事們咨詢，但轉了一大圈沒有找到參事室，大光其火：“你們把參事搞得這么遠，他們參什么事嘛，給我搞得近點！”于是，參事們的辦公室，被安排到市長的隔壁。更重要的是，陳毅為市長和參事劃定的不僅僅是空間距離，參事所言無須中轉，沒有阻擱，直達市長室，即“直通車”。陳毅這次發火，被作為一段佳話流傳幾十年。

參事室成立之初的性質是新執政者對社會名流和黨外人士的一種“禮遇”，當年上海參事待遇相當于廳局長，而且美其名曰“市長的智囊”。對于當年上海市長陳毅而言，成立參事室也是實務之需，“剛剛解放上海的時候，陳毅發現，城市很復雜，很難管理，但很多民主人士熟悉城市治理機制，他就把他們吸收為參事，發揮他們在城市管理中的作用。因為共產黨還沒有管理經驗嘛。”盧漢龍參事對記者說。那時參事的基本職責是“參與政務、參謀咨詢”，即給市長當“幕僚”。

一開始，參事是終身制。但“文革”期間，參事們被晾在一邊了，參事室空轉。改革開放后，參事工作重心逐步由“以養為主”向“以工作為主”過渡，參事們重新“參政議政，咨詢國是”，服務政府中心工作。這一時期上海市長任命參事亦反映了這一特點。比如，1987年，時任市長的江澤民任命了楊小佛等6名經濟專家，組成參事室經濟組。楊小佛參事是著名政治活動家楊杏佛先生的兒子，是上海研究滬港經濟的資深研究員，現已90多歲，參事室同仁都尊稱他“楊老”。楊小佛等人最大的貢獻是提交《關于拓展上海房地產融資市場的建議》等建議，幫助上海房地產業繁榮發展。1998年，他們的建議還被朱镕基總理批示，推動了房地產金融業的發展。

1988年，國務院發出通知，參事“終身制”改為“聘任制”。2010年推行的《政府參事工作條例》則進一步明確，參事的首聘年齡不低于55周歲、不高于65周歲；其任職的最高年齡不超過70周歲。上海社會科學院研究員盧漢龍、復旦大學教授葛劍雄和東亞研究所所長章念馳3位都是2006年同時被聘請為參事的。

盧漢龍認為，他們這一批人文社會研究者被聘為參事又是一個分水嶺，“原來參事里面工程類比較多，幾個院士。過去10來年上海造路造橋，需要工程方面的人才。比如包括東方明珠在內的浦東很多棟新建筑都是我們一個叫江歡成的參事設計的，他是中國工程院院士。2006年就重視社會人文了，這也反映了城市管理過程中的階段性傾向。”在2011年，上海還首次聘請了文化界人士和航運專家做參事。

值得一提的是，2010年起溫家寶總理為國務院參事增加了“民主監督”一項新功能，這次韓正新任命的10名參事也呼應了這一點，10人均為上海市或全國“兩會”的代表、委員，他們手里又多了一張“市政府工作證”，除了可以直接面見市長，向各部門了解信息亦享受綠色通道待遇。

60年沿革，上海參事告別禮遇性，真正邁向專業化了。

關鍵在當政者

因是市長親自任命，市長與參事的互動便是這一制度的核心內容。

現任市長韓正每年都會開座談會，和參事面對面。這個座談會有時很激烈，這群55歲以上的老人出語甚至讓比他們年輕的市長下不了臺。“我們去開座談會，愿意直截了當提意見，沒有任何客套話。”葛劍雄說。

關于新中國參事議政的故事，最著名的是“18參事上書”。1950年代，國務院18位參事曾聯名向周恩來總理提意見，認為部分政府工作人員辦事過于“官腔”，風氣不正。該報告驚動中央高層，為“黨內糾錯提供了參考”。2011年4月溫家寶總理給國務院新參事頒發任命書時說了這么一段話：“一個國家、一個民族，總要有一批心憂天下、勇于擔當的人，總要有一批從容淡定、冷靜思考的人，總要有一批剛直不阿、敢于直言的人。”

鏡頭移回上海。在參事座談會上，參事們出語激烈。胡錦華參事說：“參事就是拾遺補缺，忠言逆耳的。”胡錦華是醫學專家，曾任上海健康教育所所長。

參事室工作人員解釋說，一方面參事制度體現參事們參政議政的熱情；另一方面也體現了政府的開明和度量，體現了政府愿意傾聽的態度和決心。對此，當了6年參事的葛劍雄有切身體會，他認為：“中國不是缺少高參、智者，參事是花瓶還是真正起作用，關鍵在當政的人。我知道不少其他省市的參事到現在還是一種禮遇，有些甚至安排了不少退休老干部。上海不是這樣，都是專家型的，雖然有名人之后，比如章太炎之孫章念馳先生等人，他是上海東亞研究所所長，著名的臺灣問題專家。”

直面領導、參政議政，參事這種“直通車”式的政策設計在當下中國顯得非常特別。特別在哪呢？盧漢龍參事向《南風窗》記者講述了其中“玄機”，很多人給領導寫報告寫信往往石沉大海，但參事通過座談會的形式與領導面對面效果就不一樣了，聽了參事們的意見，領導都會當面回應，發表一些看法。

“中國的政治就是這樣，市領導發表了看法以后，辦公廳和各委局就當一回事了。”盧漢龍認為，政府越來越開明，跟社會大環境有關，政府現在越來越強調依法治理，“一個公共政策出來，一定要非常中立，而且能執行。市長非常希望能夠講真話的一批人提意見，不然局長處長們眼睛都是向上的，市長就有可能聽不到真話。”

參事通過“直通車”給市長提建議管不管用？葛劍雄告訴記者，有價值的建議“多數被采納”。比如，他發現上海戶外廣告中還有煙草公司的隱性廣告，他就寫了一個建議給市長，建議全部取消。很快兩位副市長都批示下來，要求有關部門落實。還有不少經典案例，比如美國通用汽車公司在上海投資，就是張銳參事促成的。張銳已去世10來年，他是陳毅任命的參事。1993年，張銳的內侄女、美國通用公司副總裁楊雪蘭到他家探親，張銳通過參事室向市長報告，時任副市長沙麟代表市長設宴為楊女士接風洗塵。上海與這家全球500強企業的聯姻，造就了一個汽車城，并使汽車產業成為上海的支柱產業。

“我們送材料上去，叫做直通車，可以直接送到市長的桌子上。只要你有好的建議，好的調研報告就行。”原復旦大學法學院院長、香港基本法起草人之一、離任參事李昌道介紹說。所謂“直通車”的價值，不止“直”，更在“快”。一般而言，參事們送出的建議，在第二天就能得到反饋；有的甚至當天上午送達，下午就收到反饋消息。譬如，2007年9月，瞿世鏡參事在對國內外股市數據的對比分析中，發現新一輪金融危機可能到來，當即向市政府預警。當晚，一名副市長趕到他家里詢問細節，隨后向中央政府報告。

上海的參事報告常常被送往北京，“都是總理或副總理親自批示”。

新民主監督

上海目前有3名終身參事，21名聘任參事。如今的參事已經沒有當初廳局長待遇了，葛劍雄自稱每周四例會都是自己開車去，每月領取500元車馬費。此外，參事室每年安排一次外地集體休養。正如金長榮參事所言：“做參事不是一個榮譽，不是一個稱號，更多的是責任。”章念馳參事也說：“這是一種責任，一種知識分子的責任，知識分子的良心。”

“知者盡言，國家之利”，自從溫家寶總理為參事增加了“民主監督”這一新職能后，以上海為代表的地方參事室帶頭落實。不過幾位上海參事告訴記者，大家對于如何行使這一職能的認識還比較模糊。比如，章念馳這名老參事還是這樣理解參事：“參事是我人生的最后一站了，我只要真誠地、負責任地向政府做一些建言獻策。”這番話翻譯一下，其意是咨詢的性質，并不包含民主監督的性質。葛劍雄也直言，參事的咨詢性質比民主監督性質作用更大。

在葛劍雄看來，參事拿的是市政府工作證，參事室是市政府組成部門，即使談民主監督也是一種政府內部自我監督，而不是公開的批評。“我們沒有辦法監督執行和結果，最多給市長提個醒，監督一下決策，看看市長做的決策是不是對。”葛劍雄說，“也不要認為自己的意見肯定對，參事對結果不負責任的，負責任的是行政首長，參事指手畫腳也不對的，最好是和市長形成一種良性的互動，市長有雅量采納意見，參事則把握說話分寸。”

參事的建議是基于自己專業知識和理念，主要體現專業人士的意見，不迎合領導“口味”和所謂的“民意”，這是為政者所樂見的。而且參事以個人身份參與政府工作，不代表任何黨派、界別和地域，身份超脫，不受政見羈絆。上海明文要求參事“不跟風、不逐流、不俗氣，甘做‘幕后英雄”。淵博的專業知識、豐富的社會閱歷和超脫的身份地位，這是對參事最好的描述。上海參事室主任一職，也一直由非中共人士擔任，亦讓參事室比較超脫。

令人耳目一新的是，上海市政府對參事“民主監督”這一職能的探索，為此2011年新聘任的10名新參事全都是上海市或全國的人大代表或政協委員，加上原聘參事中的幾位，超過一半的參事都擁有“民主監督”的經驗。葛劍雄便是全國政協常委。他認為“民主監督”是人大代表和政協委員的本分，但參事就不太方便行使“民主監督”權利，他自己把握的界限是，凡是向全國政協提的提案或意見，他都向社會公開，接受公眾檢驗；但是通過參事室向市長提的建議，包括拿“市政府工作證”去問各部門拿的材料，他從來不公開。

“政府參事工作的基本性質是做好政府的參謀、咨詢，是政府的‘智囊團。因而它是一種建設性的、正面積極的監督。”中南財經政法大學法學院教授方世榮這樣概括政府參事的民主監督。

“政府需要聽到批評的聲音，參事的許多建議很大程度上也是倡議，是針對現政時弊所提出的創新性意見。”盧漢龍對記者說，參事就是中國政治管理體系中的“奏折派”。