吳江市征地保障政策簡析

摘要：征地保障是政府對被征地農民的一種補償機制。土地是農民賴以生存的基礎，失地農民的基本生活保障必須通過有效的補償機制進行補償。合理而逐步上升征地成本將有效地抑制地方政府盲目的征地沖動，有利于土地的有序開發利用。通過對吳江市征地保障制度的分析，找到征地保障工作的未來走向，對做好征地保障工作是大有裨益的。

關鍵詞：征地保障；政策；分析

土地是農民從事農業生產的重要的資料，也是農民生活的重要的依賴，同時隨著城市化進程的進一步加快，土地作為一種稀缺資源也越來越受到各級地方政府的重視。對于土地的有償征用，對于被征地農民的合理補償，給予一定的基本的生活保障既是政府的一種經濟行為，也是一種社會職責。消除不和諧因素，構建穩定的社會環境，征地保障工作意義重大。

吳江市從2004年起實行“人人有保、征地必保”的征地保障（也簡稱“土保”）制度。下面將從幾個方面做一下簡單的分析。

一、涵蓋的時間跨度長，覆蓋范圍廣

2004年吳江市政府出臺吳政發[2004]20號文，實施吳江市農村基本養老保險及被征地人員基本生活保障，“凡本市行政區域內的被征地人員，包括：依法征地的被征地人員；依法批準撤村（組）的被征地人員，都必須按照本辦法的規定參加被征地人員基本生活保障”。值得注意的是，這里的“被征地人員”的范圍不僅僅局限于2004年該文件施行后的人員。根據《關于吳江市已被征地人員基本生活保障的意見（試行）》（吳政發[2004]33號）之規定，“1982年1月至2003年12月期間，已經辦理過征用土地的組”也屬于保障的適用范圍；“被征地組內16周歲以上，未參加城鎮企業職工基本養老保險或未在機關事業單位有正式工作的人員”也屬于保障的對象。“1982年實行家庭聯產承包責任制開始時計稅的農用地范圍內的土地面積”作為已征地面積的核準依據。

吳江市征地保障政策將2004年前的已被征地人員也一并納入基本生活保障范圍，一攬子解決了歷史遺留問題，有利于失地農民息訪，也有利于保障不同征地時間的農民均有合理的補償。但同時也存在不足之處。比如沒有對具有土地承包經營權的已在機關企事業參保工作的人員有一定的補償，造成了一定的不公平現象存在。同時對已在2004年之前，依據征地發生時的政策實行貨幣安置的人員再次納入征地保障體系，對于市鎮兩級財政造成了不小的長期支付壓力。

二、劃分年齡段層，實行不同補償措施

以國土部門確認的征用土地的批準時間為界限，將被征地人員劃分為三個年齡段：（一）第一年齡段為16周歲以下；（二）第二年齡段為女性16周歲以上至55周歲、男性16周歲以上至60周歲；（三）第三年齡段為女性55周歲、男性60周歲以上。

對其中的第一年齡段人員，按照每人6000元標準給予一次性生活費，不再納入被征地人員基本生活保障范圍。第二、第三年齡段人員統一納入被征地人員基本生活保障，其中第二年齡段人員為“在職狀態”，待其到達法定退休年齡時享受征地保障待遇；第三年齡段人員為“退休狀態”，從征地批準之日起享受征地保障待遇。

以上的劃分，有利于征地保障與城保之間的置換換算，也保持了社會保障政策的一致性。

三、給不同人員多種的保養金檔次

1982年至2003年的已被征地人員由于征地發生的時間有早晚，其安置補償的標準也有所不同。經過梳理，有貨幣安置3390元、5650元、6984元、7200元共四種標準。其中的貨幣安置3390元比另外三種要更早。

吳江市將已被征地人員分為“已繳費”（一次性繳納保障費3390元或5650、6984、7200元）以及“未繳費”兩類。“已繳費”老征地人員保養金由“月基礎性養老金”、政府給予“失地養老補貼”以及“個人帳戶養老金”組成，2004年時待遇為200元/月；“未繳費” 老征地人員保養金由“月基礎性養老金”和政府給予“失地養老補貼”組成，2004年時待遇為180元/月。新征地人員保養金由“月基礎性養老金”和“個人帳戶養老金”組成，2004年時為220元/月。

經過2007至2011年期間四次上調“月基礎性養老金”標準（總計上調80元/月），上述新老征地人員保養金水平相應提高至目前的260、280及300元/月。

給予已被征地人員和當地村委會以選擇繳費或不繳費的權利。沒有因為未繳費造成個人帳戶為空而損害失地農民的權益，同時也給予繳納保障費的其他失地農民更多的待遇，這種方案比較容易被失地農民和村集體所接受，符合公平合理的補償原則。

四、開通征地保障置換城保的通道

雖然征地保障政策考慮到了失地農民的利益，給予了一定的生活保障，但是其待遇水平與同期的城鎮企業職工基本養老待遇相比還是存在著一定的差距。同時其上調月基礎性養老金的機制也還不夠完善，調整的幅度受到“土保”基金存量和當期財政壓力的影響較大，很難跟上“城保”養老金上調的步伐。正因為此，征地保障待遇給予失地農民的養老保障是有限的，開通“土保轉城保”的通道就顯得十分的必要。

從2009年下半年起，吳江市開始實施“土保轉城保”政策。通過測算，按照月繳費基數750元、繳費比例26%將“土保”折算成“城保”，對于失地農民在國土部門向社保經辦機構解繳社保費之后，一次性折算“城保”繳費年限8.5年。2010年起，對放棄宅基地入住公寓房、選擇土地承包權流轉的人員允許其將失宅獎勵金1.5萬元折算成“城保”繳費年限6.5年。

通過“土保轉城保”政策，失地失宅農民可以一次性獲得“城保”繳費年限15年，符合了“城保”最低繳費年限的規定。在其到達法定退休年齡時將按照“城保”標準領取“城保”退休養老金。同時也可以享受“城保”退休工資調整政策，較好地滿足其晚年養老待遇的實現。

五、未來可以完善的地方及對策建議

征地保障制度可以使得被征地農民基本生活有了一定的保證，但是對于其就業、醫療等方面還有很多急需完善的地方。

實施對被征地農民的專門職業能力培訓，提高其就業時的競爭力是較好地解決被征地農民生活保障的重要途徑。在對參加職業技能培訓的被征地農民，市鎮財政要安排專項補貼予以支持。通過職介機構為被征地農民介紹工作，并通過設置合理的公益性崗位滿足其就業需求。

目前，轉移至城保體系的被征地農民可以選擇參加城鎮職工基本醫療保險。對于參加征地保障的被征地農民僅僅參加居民醫療保險的，應給與全額的醫療保險費補貼，保障其就醫需求。逐步放開報銷的病種和醫療機構范圍，并在結付比例上進一步提高。

納入城保體系的被征地農民在因發生重大家庭變故時無經濟能力繼續繳納社會保險費的，應給與退出和銜接征地保障或居民社會養老保險的通道。失地時已經超過法定退休年齡的被征地農民，因各種原因導致留在征地保障體系中的，應建立正常的保養金調整機制，以更好地確保其晚年生活。

給予被征地農民基本生活保障，并努力提高其保養金水平，通過政策放開加快征地保障接軌城鎮企業職工基本養老保險和居民社會養老保險，有利于征地工作的順利開展，緩解失地農民與政府部門之間的對立；也有利于穩步推進城鄉養老保險體系的一體化，完善社會保障體系建設。

參考文獻：

[1]關于印發<吳江市農村基本養老保險及被征地人員基本生活保障試行辦法>的通知，吳政發[2004]20號.

[2]關于吳江市已被征地人員基本生活保障的意見，吳政發[2004]33號.

[3]關于印發<吳江市農村基本養老保險及被征地人員基本生活保障實施細則（試行）>的通知，吳勞社[2004]68號.

（作者簡介：計建明（1981.12-），江蘇吳江人，碩士研究生，西北農林科技大學人文學院，研究方向：失地農民社會保障制度研究。）