流動兒童受教育權保障研究

摘要：當前，農民工子女受教育問題問題已成為社會各界關注的焦點話題。陜西作為西部的中心，集中了大量的農民工，其子女受教育狀況如何，卻始終缺乏數字化的反映。為此，2011年9月～10月，我們組織了這次調查，希望能夠了解真實情況、彌補信息空白，為問題的解決和政府決策提供參考。

關鍵詞：農民工；子女受教育

一、流動兒童的教育困境

首先，流動兒童一般都面臨著過高的借讀費。從1992年到2009年，我國義務教育的“借讀費”在法律上有一個從確立到逐步取消的過程，國家先后發布了一系列文件，從1996年的允許收取借讀費到2009年明確取消借讀費，借讀費作為合法的收費已經存在了十余年。 在借讀費存續的時期，各地借讀費從數百元到數千元不等，對于大多數流動兒童的家長來說，這幾乎是“不可能完成的任務”。 財政部和國家發改委《關于公布取消和停止征收100項行政事業性收費項目的通知》規定，2009年1月1日起，取消義務教育借讀費。雖然現在還沒有看到有關的調查報告，但是這一政策實施的效果卻并不樂觀，主要體現為兩個方面：一、取消了借讀費，又出現了“贊助費”、“捐資助學費”，比如武漢、重慶。 雖然新聞報道尚不普遍，但幾乎可以肯定，在政府對義務教育的財政投入沒有加大的條件下，在相當數量的城市中，借讀費仍然會以各種形式存在著。二、借讀費取消后，由于公立學校沒有足夠的財政經費，流動兒童將從交借讀費可以入學的狀況陷入既交不出去借讀費，也無處可入學的困境。 原因是公辦學校的招生名額在沒有經費支持的條件下大大縮水了，流動兒童的受教育權將從受到限制轉變成基本無法實現。

其次，城市公立學校根本無法容納這么多義務教育階段的適齡兒童。借讀費取消后，一些公立學校選擇減少招生名額的辦法來應對；其實，即使是城市公立學校千方百計增加學位，也遠遠不能滿足流動兒童受教育的需要。城市公立中小學是根據具有城市戶籍的人口中適齡兒童的數量來規劃設計的，流動兒童本就不在城市公立學校計劃容納的范圍之內，只是因為近年來城市人口出生率降低，公立中小學才出現一些剩余學位。更何況，據估計，未來城市流動兒童數量將高達2000萬之巨，僅僅依靠現有公立教育資源無疑是杯水車薪。在北京，2004年鄉、鎮、村中小學取消借讀費時，一年之間，流動兒童從28萬猛增至38萬，是2001年公立學校接收人數的3倍多。僅2002-2003年一年，北京市教委就要補貼2000多萬元，還遠遠不夠。 當然，一般而言，城市公立中小學只對符合條件的流動兒童免費入學，而這些條件也往往是大多數流動兒童家長無法達到的。

最后，農民工子弟學校就學條件不達標。除了極少數農民工子弟學校教育質量與城市普通公立中小學教育質量相當外，極大多數農民工子弟學校一般屬于私人辦學，沒有合法的手續，幾乎沒有什么教育設施。從校舍上看，租幾間最便宜的民房或者在菜地里搭幾件窩棚，有的就開設在豬圈里；從教學器材上看，往往缺乏基本的教學器材，諸如三角板、圓規等；從師資上看，什么人都可以當老師，既沒有符合國家標準的學歷，而且往往是半路出家持起教鞭，也沒有教學經驗。也正是由于農民工子弟學校辦學條件極差，所以一般來說，肯定達不到當地要求的中小學辦學條件標準，經常會遭到被取締的命運。不過，農民工子弟學校顯得如此糟糕，也是因為它把我國基礎教育的城鄉差距以一種直觀的方式在城市表現出來了，與城市中小學相比的巨大差距，也是它們經常被城市居民所鄙夷、為輿論所廣泛關注的原因之一。事實上，據劉成斌、吳新慧在江蘇義務的調查，在農民工眼里，與城鎮普通公辦學校存在相當差距、被社會媒介評價為困難學校的民工子弟學校仍然比他們家鄉的學校要好的超過有效樣本的三分之一；“差不多一樣”的占29%，兩項合計占有效樣本的三分之二。

正是由于以上原因，據2003年國務院婦女兒童工作委員會辦公室和中國兒童中心共同立項、財政部和聯合國兒童基金會資助的調查結果顯示：我國的流動人口中，18周歲以下的流動人口占1982萬。處于義務教育階段的孩子有9.3%處于失學輟學狀態，近半數適齡兒童不能及時入學；6周歲兒童中有46.9%沒有接受入學教育；超齡現象比較嚴重，有近20%的9周歲的孩子還只上小學一二年級，13周歲和14周歲還在小學就讀的占相應年齡流動兒童的31%和10%。未能入學的兒童，“童工”問題突出，在失學的12-14周歲的流動兒童中，有60%的人已經開始工作。

二、流動兒童受教育權保障的三大誤區

正是由于流動兒童受教育權保障狀況堪憂，學者們才提出了諸多解決辦法，在這些觀點中，不乏真知灼見，但也存在以下三大誤區：

（一）流動兒童享有與城市兒童同等的受教育權

顯而易見，這里的受教育權指的是享有與城市兒童同等的必要的教育設施請求權。必須指出的是必要教育設施請求權作為一種社會權利，需要以政府的行政給付為實現條件。在我國義務教育“地方負責、分級管理”的制度下，城市政府并無負責流動兒童義務教育給付的義務，在制度上農民子女的必要的教育設施請求權應由農民戶籍所在地政府負責提供。我們所說的平等的受教育權只能是符合義務教育必要的教育設施的強制性國家標準的平等，而不是符合發達省份、城市義務教育的最低標準的必要的教育設施。事實上，即使2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》要求解決流動兒童接受義務教育的問題“以流入地政府為主”，由于不存在義務教育必要的教育設施的國家標準，究竟流入地政府的責任的限度何在，并不明確，雖然該文件同樣規定了“以公立學校為主”。

一方面，流動兒童涌入公立中小學擠占了本地居民的教育資源，必然導致教育設施等條件下降，甚至不能達到本地義務教育設施的最低標準，這是對本地兒童受教育權的侵犯。另一方面，農民工之所以選擇將子女從留守兒童變成流動兒童，首要的原因就在于便于照顧和選擇城市更優質的義務教育。由于我國義務教育發展極不平衡，優質教育資源短缺，實現對優質教育資源的選擇只能是分擇校或交適當數量的“擇校費”，這才是真正意義上的平等。

平等是沒有止境的，在我國地域差距、城鄉差距如此巨大的條件下，只要加入流動就能平等享受一線城市的基礎教育設施，這是不切實際的想法。事實上，北京市取消借讀費后，就出現了通過專門為農民工辦理子女入學的各種證明以牟取暴利的非法中介；在浙江瑞安市，流動兒童與城市兒童實行“同城待遇”之后，一些農民工不但帶來了自家兒女，還帶來了侄子、外孫。

總之，流動兒童的平等受教育權指的是符合國家最低標準的必要的義務教育設施，而不是優質的城市公共義務教育資源，也不是符合當地最低標準的必要的義務教育設施。

（二）流動兒童接受義務教育“以流入地政府為主”

沒有人會否認農民工對城市建設、經濟發展等各個方面所做出的巨大貢獻；但是，也應該看到，在同一城市長期打工的農民工只占農民工總數的一半左右，能夠居住五年以上的大約在20%左右。只有這一部分農民工長期對城市發展做出了較大貢獻，應當優先對他們的子女賦予與城市居民子女同等的受教育權；事實上，大部分城市在流動兒童入學條件上都規定了居住年限，這是具有一定的合理性的。對于剩余的農民工子女一則對當地貢獻較少，二則居無定所，當地政府也難以保障其子女的受教育權。對于這部分流動頻繁的農民工子女其義務教育的給付責任本來應當主要由中央政府和流出地政府一起承擔，考慮到流出地政府的財政狀況，可以由中央政府和流入地政府一起承擔主要責任，流出地政府也承擔部分責任。畢竟，我國義務教育財政分配是基于戶籍人口分配的。

在保證學生經費這個問題上，學者們紛紛提出類似“教育券”的計劃，筆者也比較認同這種思路。

流動兒童所持的教育券在面值上只能獲得達到國家最低標準或流出地最低標準的教育設施，一般來說，在流入地這樣的學校是農民工子弟學校或城市中的薄弱學校。其實，城市中小學也存在一批薄弱學校，由于生源無法保證，政府也不可能加大投入，正面臨衰敗，只要接受流動兒童入學，流動兒童本人又帶來了“人頭費”，這些城市薄弱學校也會繁榮起來。現在問題是，中央政府只給政策，要求流入地政府承擔流動兒童幾乎全部的教育財政投入責任，流入地政府又怎么承擔得起來呢？其結果“一視同仁”的高調變成了一地雞毛的紛爭。

由于流動兒童所持教育券的金額只是義務教育必要的教育設施的國家強制性標準（不排除流出地政府在達到國家標準基礎上，加大投入，提高保障金額），即全國統一的最低標準，對于經濟發展較為落后的西部省區來說，這本來就是中央政府應當承擔的責任；對于中央政府來說，由于采取了“低標準、廣覆蓋”的策略，也不會有財力不足之虞。

（三）流動兒童接受義務教育“以公立學校為主”

應該說，在流動兒童數量不多的條件下，這是可以實現的；但是，在流動兒童越來越多，城市兒童只是略有減少的情況下，這是不現實的，也侵犯了本來屬于城市兒童的受教育權，即城市兒童就讀的學校因為流動兒童的涌入造成不能達到該地所規定的最低的教育設施標準。事實上，城市公立學校目前據各種調查容納了流動兒童約70%左右，這是以降低教育質量為代價的。最通常的表現是班額過大，一個班超過國家標準的多容納學生，這不是侵犯城市兒童的受教育權是什么呢？更不用說，有些學校由于場地不足，將禮堂、圖書室都改成了教室，城市兒童的必要的教育設施的請求權又如何保障呢？加上不允許收“借讀費”的政策出臺，使本來就是招收流動兒童“越多越吃虧”的狀況更加惡化，連代課教師的工資都無法保證，公立中小學就只能縮小容量，減少招生了。

即使是城市居民，不同的學區之間上學，也是要交借讀費的，主要體現為擇校費。即便在發放教育券的條件下，流動兒童所持有的教育券也只能選擇符合國家最低標準的教育設施，尚不足以支付符合城市最低標準的教育設施的公立中小學。在流動兒童數量不大，流入地政府能夠支撐的條件下，可以由流入地政府補貼，實現免費入學；但現在的趨勢是流動兒童數目趨于巨量，由流動兒童家長支付流出地和流入地之間教育設施標準的差額也是有理由的。

即便如此，已有的城市公立中小學也無法全部容納流動兒童入學。現在的問題是，一方面，城市公立中小學無法全部容納；另一方面，農民工子弟學校辦學條件較差，在缺乏相應義務教育設施的國家標準的條件下，既無法將其簡單關閉，也少有政府對其提供資助。如果農民工子女持教育券到農民工子弟學校就學，則農民工子弟學校也可享受國家財政補貼，國家也能依照義務教育設施的國家強制性標準對其進行管理、檢測以至于資助。建設農民工子弟小學的土地和資金可以由中央負責，由地方實施。

基金項目：本文為陜西省社科基金項目“陜西省流動兒童受教育權保障研究”的階段性成果，立項號：11G025。

參考文獻：

[1]李建芳，張超暉.借讀費取消 外來工子女入學更難[J].海峽都市報2009（7）.

[2]費菊瑛. 改善義務教育投融資體制研究[M]. 中山大學出版社，2007.

[3]劉成斌，吳新慧著.留守與流動——農民工子女的教育選擇[M]. 上海交通大學出版社，2008.

[4]國務院婦女兒童工作委員會辦公室. 讓我們共享陽光：中國九城市流動兒童狀況調查研究報告. 轉引自羅建河：流動兒童受教育權益保障問題探微[J].教育學術月刊，2009（3）.

[5]劉成斌，吳新慧著.留守與流動——農民工子女的教育選擇[M].上海交通大學出版社，2008.

[6]韓世強.流動兒童受義務教育權的實現及司法救濟—兼論超法規路徑的行政訴訟變革[J].華中師范大學學報(人文社會科學版)2008（5）.

（作者簡介：管 華（1977-），男，河南光山人，法學博士，西北政法大學副教授，教育法律制度研究中心執行主任；郭智蓮（1980-），女，山西太原人，數學博士，西北政法大學講師。）