基本法的核心是規定特別行政區制度

特別行政區制度是“一國兩制”方針政策的制度載體。澳門基本法有1個序言、145個條文、3個附件和區旗區徽圖案，是特別行政區制度把基本法所有內容串在一起，從而形成一個有機整體。這個提法的依據首先是憲法依據。憲法第31條規定，“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”第62條規定全國人大的職權之一是“決定特別行政區的設立及其制度”。按照這兩條規定，以法律規定或由全國人大決定的是特別行政區內實行的制度或特別行政區制度。其次是基本法依據。基于憲法的規定，基本法的任務就是規定特別行政區制度。基本法序言第三段就說明這一點。該段規定，根據憲法，全國人大制定基本法，規定特別行政區實行的制度，以保障國家基本方針政策的實施，由此可以看出，基本法核心內容就是規定特別行政區制度。第三是立法法依據。我國立法法是全國人大2000年制定的，按照憲法規定及全國人大制定基本法規定特別行政區制度的實踐，立法法第8條第三項規定，“民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度”只能以法律規定。這是我國法律中第一次使用“特別行政區制度”這個概念，表明全國人大確認了基本法的核心內容是規定特別行政區制度這個命題。從以上依據可以得出這樣的結論，從“一國兩制”方針政策到基本法，實現了從政策到法律的轉變，這個轉變是通過創設一套特別行政區制度來實現的，特別行政區制度是“一國兩制”方針政策的法律表現形式。憲法和基本法規定的特別行政區制度，不僅包括特別行政區內部的制度，例如社會經濟制度、法律制度等，還包括國家管理體制和管理制度。特區享有的高度自治權是特別行政區制度的組成部分，中央對特區的憲制權力也是特別行政區制度的組成部分。只有把中央對特區的憲制權力放在特別行政區制度的框架內來理解，才可能全面準確地理解這種權力。從特別行政區制度這個視角來讀基本法，基本法的各項規定都是這套制度的有機組成部分，還可以把特別行政區制度細分為各種具體制度，如授權制度、中央的事權制度、中央與特別行政區關系制度、駐軍制度、行政長官制度、法律制度、司法制度、經濟制度等，它們之間緊密地聯系在一起。因此，以論述特別行政區制度為核心，我們講基本法，就不能只講高度自治權、不講中央的權力，甚至把兩者對立起來。以特別行政區制度為核心闡述基本法，可以把中央和特區的權力統一到一套制度之中，把特別行政區管理體制納入國家管理體制之中。這是全面準確地理解“一國兩制”，理解國家對特別行政區管理制度的具體要求。

特別行政區制度構成國家管理制度的組成部分。無論是香港特別行政區還是澳門特別行政區，都是我國不可分離的部分，都是直轄于中央人民政府的地方行政區域。因此，講國家管理，必然包括特別行政區的管理，講國家管理制度，必然包括特別行政區管理制度。特別行政區制度的本源就是憲法。特別行政區制度是國家管理制度的組成部分，我國的國家管理制度是由憲法規定的;國家在必要時可以設立特別行政區，實行特殊的制度，也是憲法規定的。在這種國家管理制度下，遵循國家管理普遍性和特殊性相結合的原則，基本法規定了特別行政區制度，大致可以概括為幾個方面：第一，特別行政區制度要符合單一制原則，這是我國國家管理制度的普遍性原則。全國人大決定設立澳門特別行政區，制定基本法規定特別行政區實行的制度，這就是單一制原則的重要體現。在基本法的規定中，凡是涉及國家管理制度的普遍性原則，均體現為中央的權力。第二，特別行政區制度要符合人民民主原則，這是我國國家管理制度的普遍性原則，同時也考慮到澳門的特殊情況。第三， 根據憲法第31條，由全國人大以法律規定的特別行政區制度的一項重要內容，就是在特區實行資本主義制度，這是我國國家管理制度所允許的特殊性。在基本法規定中，凡是涉及國家對澳門實施管理的特殊性的內容，均體現為特區的高度自治權。第四，特別行政區制度既肯定了人民代表大會制度是國家根本制度，又為特別行政區規定了一套政治體制，既體現有國家管理的共性，也有特殊性。需要特別指出的是，國家政治體制與特區政治體制不是截然分開的，而是有內在的聯系。因此，講特別行政區的管理，既要講特別行政區高度自治權，也要講中央的權力;既要講澳門特別行政區的政治體制，也要講國家政治體制，這兩方面構成有機整體，只有中央和特別行政區政權機構在憲法和基本法規定的框架下依法履行職責，才能把基本法的各項規定落到實處，把澳門的事情辦好，從而實現澳門的長期繁榮穩定和發展。他認為，這些方面也體現了中央與特區的權力關系。

特別行政區制度內含的中央對澳門特區的憲制權力，體現在中央對澳門具有全面的管治權、作為中央政府的一般性權力、中央政府對行政長官和主要官員的任命權、基本法的解釋權、基本法的修改權、對行政長官產生辦法和立法會產生辦法修改的決定權、對特區立法機關制定的法律的監督權、防務和外交事務的管理權、向特區作出新授權的權力、澳門特區進入緊急狀態的決定權等十個方面。除此之外，基本法還規定了中央具有的其他一些權力，基本能夠納入以上十個方面。

（作者系全國人大常委會副秘書長、香港和澳門基本法委員會主任）