新時期加強農(nóng)村土地管理工作的再思考

摘要：隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村人地矛盾的愈加突出，農(nóng)村土地管理也呈現(xiàn)出一些亟待研究解決的新情況新問題。為此，筆者以一個基層國土資源管理工作者的視角，對進(jìn)一步加強農(nóng)村土地管理提出一些對策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理 建議

農(nóng)村土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。它不僅對土地資源配置及其效率具有重大影響，而且對農(nóng)村社會穩(wěn)定和社會公平正義具有重大影響。為此，筆者經(jīng)過調(diào)查分析，認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)繼續(xù)堅持科學(xué)發(fā)展觀，建立各項土地制度，以推動農(nóng)村土地管理工作上水平。 

1 建議進(jìn)一步健全最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

堅決守住18億畝耕地紅線，應(yīng)進(jìn)一步強化用途管制，進(jìn)一步落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。一是層層落實責(zé)任，增強保護(hù)耕地的法定性和強制性。地方各級政府主要負(fù)責(zé)人應(yīng)對本行政區(qū)域內(nèi)的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)。二是完善占補平衡等制度。耕地實行先補后占，不得跨省區(qū)市進(jìn)行占補平衡，要防止只占不補、先占后補、占多補少、占優(yōu)補劣的現(xiàn)象發(fā)生。三是在全國范圍劃定永久基本農(nóng)田，確保基本農(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量有提高。對承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)重、基本農(nóng)田保護(hù)數(shù)量多的糧食主產(chǎn)區(qū)，由國家探索建立補償機制，注重采用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)動地方政府特別是廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。 

2 建議強化農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)

家庭承包制的推行，實現(xiàn)了集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離。農(nóng)民對穩(wěn)定土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的愿望非常強烈，必須依法保障農(nóng)戶享有的對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利，完善土地承包權(quán)權(quán)能，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。要認(rèn)真做好延長土地承包期工作。著重抓好落實土地承包期不變政策的完善工作，確保承包期限、地塊、合同、經(jīng)營權(quán)證書“四到戶”。積極推行“增人不增地，減人不減地”政策，嚴(yán)格土地小調(diào)整程序，除依法進(jìn)行必要的調(diào)整外，任何單位和個人不得擅自調(diào)整農(nóng)戶承包地。同時，切實加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營監(jiān)督管理。 

3 建議以推動土地規(guī)模經(jīng)營為重點，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。支持、服務(wù)土地流轉(zhuǎn)。同時，要逐步創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)機制。一是堅持原則，引導(dǎo)流轉(zhuǎn)。在長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，逐步實現(xiàn)“三個轉(zhuǎn)變”：在流轉(zhuǎn)的方向上從自發(fā)、零星、無序、無償流轉(zhuǎn)向連片、集中、有序、有償流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)變；在流轉(zhuǎn)推進(jìn)上從行政手段配置土地資源到行政引導(dǎo)、市場機制配置土地資源為主轉(zhuǎn)變；在流轉(zhuǎn)目的上，從主要解決人地矛盾，用于糧、棉、油生產(chǎn)，向發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營，增加農(nóng)民收入為主轉(zhuǎn)變。二是制定優(yōu)惠政策，鼓勵流轉(zhuǎn)。進(jìn)一步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策措施，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息、技術(shù)、資金等服務(wù)，全力搞好土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)、合同簽訂及跟蹤服務(wù)工作。三是完善機制，規(guī)范流轉(zhuǎn)。要健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中介機構(gòu)，建立農(nóng)村信息儲備庫和土地流轉(zhuǎn)市場，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)市場化。依法規(guī)范流轉(zhuǎn)合同，嚴(yán)禁強迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地或截留、挪用農(nóng)戶流轉(zhuǎn)收益。 

4 建議逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

這是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革的重大政策導(dǎo)向。推動農(nóng)村集體建設(shè)用地在符合規(guī)劃的前提下進(jìn)入市場，與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益，有利于形成反映市場供求關(guān)系的土地價格，建立與城鎮(zhèn)地價體系相銜接的集體建設(shè)用地地價體系，促進(jìn)土地在競爭性使用中實現(xiàn)更合理的配置。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，是規(guī)范土地市場的需要。由于缺乏規(guī)劃指導(dǎo)和法律規(guī)范，大量農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)、盲目進(jìn)入土地市場，造成違規(guī)項目不斷出現(xiàn)，規(guī)劃指標(biāo)屢遭突破，建設(shè)用地供應(yīng)總量很難有效控制，正常的土地市場秩序受到干擾。規(guī)范集體建設(shè)用地交易行為已成為今后加強農(nóng)村土地管理工作的重要任務(wù)。 

5 建議改革征地制度，切實保障失地農(nóng)民權(quán)益

要嚴(yán)格區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍，只有公益性用地才能采用征用的辦法。對經(jīng)營性建設(shè)用地，不宜再采用征用和“一次性買斷”的做法，應(yīng)學(xué)習(xí)廣東、上海等地經(jīng)驗，采取租賃或土地入股經(jīng)營的辦法，使農(nóng)民獲得長期穩(wěn)定的收益。完善土地補償機制，適當(dāng)提高土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)。對被征用的農(nóng)村集體土地，按規(guī)定及時足額給予補償。要采取失地?fù)Q保障、培訓(xùn)促就業(yè)的方式，切實解決好失地失業(yè)農(nóng)民的安置問題。 

6 建議完善農(nóng)村宅基地制度，建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度

要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策，控制超標(biāo)準(zhǔn)建房。應(yīng)在堅持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，合理引導(dǎo)農(nóng)民住宅相對集中建設(shè)，加強對“空心村”用地的改造，盤活用好農(nóng)村現(xiàn)有宅基地。農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先安排滿足集體建設(shè)用地需要。農(nóng)村宅基地作為一種重要土地資源，是國家為保護(hù)農(nóng)民的利益和基本生活居住權(quán)利而實施的一種特殊制度安排。農(nóng)民期望享有對宅基地更明確的財產(chǎn)權(quán)利。為此，建議建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度，加強對農(nóng)村宅基地使用和流轉(zhuǎn)情況的監(jiān)管。建立統(tǒng)一的農(nóng)民不動產(chǎn)登記制度，流轉(zhuǎn)中要加強農(nóng)村宅基地的變更登記工作。要明確登記發(fā)證中的相關(guān)政策界限，妥善解決好農(nóng)村宅基地登記發(fā)證中超占面積、一戶多宅等遺留問題，加快農(nóng)民集體土地確權(quán)和宅基地登記發(fā)證工作步伐。 

7 建議進(jìn)一步加大土地開發(fā)整理力度

農(nóng)村土地開發(fā)整理是一項反哺農(nóng)業(yè)、反哺農(nóng)村、反哺農(nóng)民的“民心工程”，是加快新農(nóng)村建設(shè)的“催化劑”。多年的實踐已經(jīng)證明，通過對農(nóng)田特別是基本農(nóng)田整理，加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本;可以有效改變傳統(tǒng)的農(nóng)用地利用格局，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收;通過改造舊村莊，歸并農(nóng)村居民點，可以有效改變農(nóng)村面貌，提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量。 

8 建議進(jìn)一步加大土地執(zhí)法監(jiān)察力度，加強土地信訪工作，嚴(yán)肅查處違法占地行為

要抓好日常預(yù)防，建立巡查制度和監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。要認(rèn)真貫徹對違法用地以預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合的方針。要制訂國土資源動態(tài)巡查實施方案，建立區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級動態(tài)巡查機制，形成三級國土資源監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，將違法案件行為消滅在萌芽狀態(tài)。對那種經(jīng)審批獲得土地使用權(quán)的，要搞好跟蹤管理工作，對不按出讓合同約定開發(fā)利用土地的，要依法收回其土地使用權(quán)，避免土地被閑置。要建立土地信訪工作快速反應(yīng)機制。對重訪、集體訪和越級上訪案件實行“定人員、定時間、定要求”的包案處理責(zé)任制，上下聯(lián)動，重點處理，及時化解矛盾。就現(xiàn)階段的土地違法形勢而言，光靠國土資源部門自身的工作是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須要求充分調(diào)動農(nóng)村基層組織和廣大群眾的積極性，設(shè)立農(nóng)村土地執(zhí)法監(jiān)督員，使農(nóng)村基層組織的負(fù)責(zé)人成為土地執(zhí)法的“第一”責(zé)任人，構(gòu)建起法制宣傳、舉報監(jiān)督、調(diào)查處理的協(xié)調(diào)聯(lián)動執(zhí)法體系。