高校去行政化改革探析

摘要：本文深入分析了高校行政化產生的原因，以及去行政化改革的艱難性和長期性；同時，對高校去行政化改革的政策措施進行了深入的探討，提出了去行政化改革的可行性意見和建議。

關鍵詞：高校 行政化 改革

目前我國高校行政化管理現象已滲透到高校管理的各個領域，如不能及時解決，將嚴重影響和制約高校的發展，高校“去行政化”改革勢在必行。然而，盡管近年來高校“去行政化”呼聲很高，但卻少有進展，不少業內人士對目前改革試點持謹慎乃至保守預期。

一、“高校行政化”管理的現狀

當前，我國高校行政化管理主要表現在教育行政部門對學校管理的行政化和高校內部管理的行政化兩個方面：

1、教育行政部門對學校管理的行政化

教育行政部門對學校管理的行政化，即行政化在高校管理外部的表現，主要指教育行政部門在資源、事務方面對高校實施嚴格的控制管理。這種管理更多地體現官僚主義，而不是學術自由精神，更多地是按照官僚體制的規律進行，而不是按照教育和科學研究的規律進行。 [1]這種管理主要包括：（1）通過各種考核與評估機制，將高校劃分為不同等級，以此確定政府的資助力度。比如把高校分為重點和非重點、部屬和地方、公辦和民辦、“985”和“211” 工程大學等級別，相對應的從政府劃撥資金、校級領導級別、學科建設、學生就業資歷等方面也表現出極強的等級區別。（2）通過行政權力給高校分配資源，實現對高校財政的控制。國家對高校資源的分配不是以教育規律和科學技術研究的規律主導，而是以行政權力為主導，以政府官員的權力為主導，高校在資源分配方面喪失了自主權。（3）通過對高校主要領導的任命，來加強對高校的控制。我國高校的主要領導不是按照教育組織的發展和需要產生，而是由政府通過行政命令來任命，尤其是近幾年，政府官員到高校擔任領導的例子屢見不鮮，更加重了高校的行政化風氣。（4）通過對嚴格控制高校招生、專業設置等事務，來限制高校的自主權。政府不是按照高校自身特點和教育、科學研究規律而是按照官僚制的規律來制定高校招生計劃、專業設置、教學科研項目和各項評估標準，高校沒有依據自身特點決定這些事務的權力。

2、高校內部管理的行政化

高校內部管理的行政化，即行政化在高校內部的管理活動主要表現為高校管理運行模式遵循嚴格的等級制，行政權力與學術權力失衡，學術權力被行政化，官僚主義盛行，缺乏服務意識。

（1）高校內部實行科層制的管理體制。按照科層制的邏輯，我國高校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制，依此自上而下設置等級分明的層級。不同層級的職位擁有對應的職權，自上而下，級管理級，下級在上級行政命令控制和管理下展開工作。高校管理干部的任命、考核，完全由行政行為主導。在這種等級分明的金字塔式的組織中，程序繁瑣、效率低下、信息傳遞緩慢、死板。層層上報、傳達，致使群眾與領導之間距離較遠，決策者進行決策時聽不到教師與學生的意見，只能聽到符合少數人利益的意見，行政領導的工作不能貼近群眾，不能深入基層。教師用更多的精力和時間完成各種各樣的表格和上報材料。因此，這種體制強調的是法理理性和等級制原則制造惰性、繁文縟節、缺乏進取精神、中庸和無效率，暴露出等級森嚴、僵化和不透明的弊端。

（2）高校內部行政權力與學術權力失衡。我國高校內部有兩種主要的權力，一種是主要來源于外部任命的行政權力，具有強制性、層級性的特點，其行使方式有角色強制，如人事任命、職務升降；物質性強制，如工資津貼分配、住房分配、其他物質待遇分配；象征性強制，如學術榮譽的授予。另一種權力是主要來源于大學組織的特性的學術權力，其行使權力的方式和手段主要是象征性手段，如通過同行評議來建立和推行“知識標準”或“學術規范”，學術權力是一種知識性權力，它既有對知識性事務的發言權和管理權，同時，也有爭取合理利益的權力，如獲取報酬權、發展潛能權、民主管理權。當今，隨著高校內非學術性的事務和行政管理人員的增加，政權力在高校組織中成為一種強勢權力，擁有校內各項資源配置和各群體之間利益分配的決定權。這種強勢權力突出表現為:行政權力干預學術事務，學術權力機構形同虛設，學術權力的行使依賴于行政權力，學術權力附和行政權力意志，學術權力背離其存在的基礎，是以得到行政權力認可而存在，學術權力的效力也是以行政權力的認可來實現的。另外，學術權力行使中體現的是官本位思想、遵循的是科層制邏輯。在我國，教授獲得的學術權力幾乎都是由政府賦予的，這就決定了教授在行使學術權力時要考慮符合政府的要求，同時還要考慮這個權力背后“社會圈子”的潛在規則。加之，學術性事務和人員的增加，學術組織內部也有層級劃分，學術事務的完成和學術權力規范的維護，必須借助于制度化運行機制才能順利進行。最后，在我國高校，學校、院系及行政部門負責人在學術委員會中擔任委員的比例很高，行政權力和學術權力集于一人，官僚風氣更嚴重。

總之，目前我國高校內部管理系統從校級領導到學生干部，都被強烈的“官本位”意識左右著，卻忽視自身為教育服務、為教學服務、為學生服務的職責。在管理中表現出只聽從上級、只完成上級任務、只對上級負責，沒有把教師與學生作為服務主體。在自己職責范圍內對上級是提供優質、高效率的服務，對教師和學生是以“官”的姿態發出命令和進行管制。部門之間為了小團體的利益你爭我斗，卻沒有為了給教學、教師和學生提供更好的服務團結合作。行政人員只重視上級的想法、評價和態度，從未考慮教師和學生在教與學中的需要和想法，致使高校官僚主義風氣彌漫整個校園。

二、高校管理行政化的原因分析

1、歷史沿襲。我國高校管理行政化與中國歷史是緊密相聯的，有著深刻的歷史文化背景。從我國政府與高校關系的歷史沿革來看，“官辦官管”制度自近代大學創建以來一直都是我國高校管理的主流。行政權力作為高校運行管理的主導力量長期存在，經過一百多年的發展和改革，最終形成了當前我國高校“行政化”的客觀現實。正是由于高校一直以來在政府的嚴格管制下，高校“學術自由”與“學術自主權”非常有限，學術的理性邏輯總是被牢牢地鉗制在政治的非理性的沖動中。新中國成立以來到上個世紀80年代，高校作為政府的附屬機構，完全依賴于政府，也完全被政府所控制，高校根本沒有自主權，一切都是在政府的命令下展開教育工作，其組織機構也完全是按照效忠效率的科層制模式設置和運行的，其主要任務是完成國家的政治任務。正因為高校擔任了國家重要的政治任務，在那個把政治視為切的年代里，政府更加關注和控制高校。同時，“學在官府”、“政教合一”的教育管理體制以及自古以來“學而以居”、“學而優則仕”的教育理念也為高校管理“行政化”提供了滋生的土壤。“官本位”色彩在大學越來越濃，高校“行政化”的傾向越發明顯。

2、體制滯后。高校自主權“太少”，并不是因為法律規定的真的少，而是因為在教育行政過程中政府與學校發生關系時，缺乏一個很好的機制，高校的自主權得不到保障，對政府的權力沒有制約，高校缺乏自律自為、自立自強的機制。高校的這種機制導致工作效率低下，崗位職責不明，缺少競爭機制，忽視“以人為本”為廣大師生服務的行政原則，強化領導身份，崗位設置缺乏科學性和系統性原則，這種管理體制，很難打造素質高、競爭能力強的高校行政管理隊伍。

3、利益驅動。當前，盡管人們主張“去行政化”的呼聲甚囂塵上，高校中也有不少學者反對高校管理行政化。但是，凡是嘗過高校行政化甜頭的人卻很少有不迎合的，這些人一方面嘴里高喊著“去行政化”，另一方面又主張只有在全社會范圍內“去行政化”，才能在高校“去行政化”，否則，如果一味強調“取消高校行政級別將貶低教育，導致高校無法與社會對接。”這些人的擔憂“無疑代表了在高校行政化過程中，一些既得利益者惶恐的騎墻心理，代表了居大學高位者左右為難的姿態。正因為高校里有很多這樣的‘達官貴人’‘但愿長醉不愿醒’”，他們為高校管理行政化的提供了堅實土壤。因此，高校行政化盡管與歷史、與體制有很大關系，但身處其中的既得利益的知識分子自身也難辭其咎。[2]

三、高校去行政化改革的措施

（一）政校分開，管辦分離，擴大高校辦學自主權

高校要真正實現去行政化，其根本是要實現政校分開，管辦分離，擴大高校辦學自主權。一是發揮政府的監督作用，在高校的改革中起到配合、指導、服務的職能，真正建立具有中國特色的現代大學制度；二是面政府向學校放權，讓學校在經費和人事任免上不再依附政府；三是依法辦學，政府在對高校進行管理時要遵守相關法律的規定，依照法律實行自己的行政管理權力，并依法保障高校應有的權力；四是進一步減少和規范對于學校的行政審批事項。

（二）教授治學，專家治校，高校行政人員去學術化

關于教授在高校的角色定位和作用問題，一直是高校去行政化爭論的焦點。《管理學》的領導理論認為：領導的權力主要包括職位權力，如，獎勵權力、強制權力、信息權力，以及個人影響力，如專家權力、參考權力以及威望權力。[3]普遍認為高校應該強化個人影響力，弱化職位權力，提高學術的話語權。

因此，大學必須按教育規律和學術規律運行和管理，不能按行政手段管理。一是提倡教授治學，決不允許行政權力包辦代替學術權力，在學術和教學科研資源的配置上既要打破平均主義，更要打破用行政手段進行分配的傳統；二是提倡專家治校，打破目前實際存在的官員治校的現狀，避免瞎指揮，好心辦壞事的現象發生，也能從根本上消除大學行政化的可能，才有可能避免把行政部門管理的方法簡單地移植到大學；三是行政人員的去學術化，高校行政人員去學術化才能保證在學術資源分配的公正性，這也是國外高校的成功經驗，只有這樣才能保證教學科研方面建立學術主導、教授主導的運行機制。

（三）規范管理，強化服務，合理設置高校行政管理部門

高校去行政化并不是去行政管理、去行政人員，而是指去學術權力行政化、行政權力官僚化、教授和教職工權力邊緣化。其關鍵是要合理設計高校的行政管理部門，規范管理，強化行政部門和行政人員的服務意識。一是在行政部門的設置上要圍繞教學和學術進行，同時取消其實際存在的資源配置權；二是建議設立教授議事機構，定期開展工作，既對學校的學術進行評議，也對其他事務進行質詢；三是規范管理，避免行政權代替學術權，提升行政人員的行政能力和執行力；四是對內取消行政級別，強化職稱意識和學術意識，同時，避免學術權力行政化，杜絕學霸的產生。

（四）制度設計，雙向選擇，創造優秀學者成長的寬松環境

“去行政化”不是把有職務的優秀學者排擠出學術活動 ，也不是把優秀學者排除在行政管理之外，這兩者是可以交叉的。問題是要設計好行政崗位的準入和退出機制，從制度上保障高校干部特別其身份是教授的干部，在行政崗位能上能下。為此筆者認為，一是高校的行政高位應該分為學術職務崗和教學服務崗，對于院長、系主任、教研室主任、重點實驗室主任、教務、科研管理部門等一些學術職務應該由學者擔任，而對于一些教學科研服務崗位些崗位則變成職業化的崗位，有專門的職業化人員擔任，并且服從服務員學術職務崗；二是從領導不能把高校的行政領導簡單等同于行政化，高校需要在學術上有所建樹的學者擔任這樣的崗位，充分發揮其在學術上建立的專家權力和威望權力，帶好團隊；三是從利于學者成長的角度出發，取消行政特權，從體制機制上做好行政崗位和教師崗位銜接。

（五）統籌規劃，全面鋪開，與其他行業同步推進去行政化改革

筆者認為，在現階段，社會上各行各業都存在行政級別的大環境下，不宜只高校去行政化，取消行政級別，這可能弱化高等教育的地位。因此，高校要去行政化、取消行政級別。一是必須與事業單位以及其他行業的體制改革同步推進，從而逐步建立符合高校特點的管理制度和配套政策；二是要厘清概念，不能把去行政化簡單的等同于取消行政級別；三是改革涉及多方面的利益分配和重組，需要進行多方的設計和融合，因此需要作深入的調研和論證，穩步推進，和諧發展，科學發展；四是明確去行政化改革的主體，去行政化改革不應該由行政部門來主導，而應該由全國人大和地方人大制定方案，教育行政部門和高校來執行。

注釋：

[1]黎利云，《中國大學去行政化的哲學思考》，《湖南師范大學教育科學學報》 2010年05期

[2]黎利云，《中國大學去行政化的哲學思考》，《湖南師范大學教育科學學報》 2010年05期

[3]夏韌 等主編，《管理學原理》，南京大學出版社， P127