公務員權利救濟制度探討

摘要：本文討論我國公務員權利救濟制度進行，研究該制度的現狀，從特別權力關系理論的起源及變演角度，研究該理論對我國公務員權利救濟制度的影響和啟示，提出構想，更好地完善我國公務員權利救濟制度。

關鍵詞：公務員 權利救濟制度 特別權力關系

一、我國公務員權利救濟制度及現狀

公務員權利救濟制度是為權利受到侵害的公務員確保能得到途徑維護權益而設計的制度。包括《公務員法》、《行政監察法》、《行政訴訟法》、《行政復議法》在內的法律法規都將公務員權利救濟制度規范起來。本文探討非聘任制公務員的權利救濟制度。如《公務員法》第90條“向原處理機關申請復核”、“向同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴”。第90條“向行政監察機關申訴”第93條“向上級機關或者有關的專門機關提出控告。”此外《行政訴訟法》、《行政復議法》規定：公民、法人或其他組織對行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定、命令不服的，不能提起復議或訴訟。綜上，內部行政行為排除訴訟的外部救濟。

由于救濟途徑的內部性，保障公務員的權利不受侵害的作用常常有限。首先，“向原處理機關申請復核”得到更正的希望不大，雖然受理復核的科室同原作出決定的科室不一定相同，但要想變更本單位作出的處理決定絕非易事；“任何人不能做自己的法官”這句古老的法諺，也證明了該途徑解決問題的困難之處。其次，“向同級公務員主管部門申訴”，現實中一般同級人事部門干預同級職能部門內部決定的行為往往不會輕易做出，無論是復核還是申訴，采用的都是書面審查的方式，過程無法公開。最后，法律規定多個機關均可以受理公務員的申訴，實際操作中容易導致多個機關之間的相互推諉或是結果相互矛盾的情形。

綜上，我國公務員權利救濟制度是很不完善的，研究造成這種明顯違反“法律面前人人平等”基本原則現狀的原因，可以發現我們深受國外 “特別權力關系理論”的影響。

二、特別權力關系理論

特別權力關系理論起源于19世紀的德國，目的在于特權階層和官僚主義的優越性。我國大陸雖沒有“特別權力關系”的概念，但有一個特有的名詞“內部行政關系”，都指當事人之間地位不對等，主體享有特別權力，排除法律保留原則，且不得提起行政復議或行政訴訟。

特別權力關系理論從產生到現在不斷修正、演變、走向衰敗。創始國德國1949年制定的《德意志聯邦共和國基本法》第19條第4款：“任何人的權利如遭到公共機關的侵犯，可向法院提出訴訟。如管轄范圍沒有明確規定，可向普通法院提出訴訟”直接駁斥了傳統的“特別權力關系”理論。臺灣地區的行政法開始重新審視這一理論，頒布不少對公務員財產權和身份認同等行為的司法解釋，如1985年允許公務員申請退休金采用訴訟方式的“釋字第187號解釋”。

如今從前深受影響的國家或地區排除司法救濟的情況已經發生質的改變，我國大陸地區卻仍然承受著該理論所帶來的消極影響，因此我國公務員權利救濟制度的變革勢在必行。

三、對我國公務員權利救濟制度的設想

我國公務員申訴控告制度內容包括復核制度、申訴制度和控告制度，可以對現有制度進行改進，完善內部申訴控告制度。第一，要努力糾正人們對申訴控告制度的認識偏差，在權益遭受侵害時敢于提出申訴控告。第二，英國在公務員系統內部設有獨立于行政機構負責申訴事宜的公務員申訴委員會，同時還有處理待遇、工作環境問題的“公務爭議協議制”。美國設立獨立于行政機構的功績制保護委員會專門受理申訴上訴案件。在我國大陸，可以嘗試學習英美設置，提高現有處理公務員內部矛盾機構的獨立性，使它們敢于作出公正處理。第三，嘗試將行政公開、行政聽證等在外部行政領域已經被證明為行之有效的程序制度引入內部行政領域。第四，爭取擴大申訴的范圍。將公務員對年度考核基本稱職、職務任免、回避等人事處理決定以及停發工資、福利等方面的人事行為納入申訴范圍，或者改規定為：公務員對涉及本人權益的任何人事處理決定不服都可以直接申訴。

從法律制定的合理性角度來說，對公務員權益的救濟應建立內外雙重保障機制。在英國設立公務員仲裁法院和特別法庭。公務員可以提起普通訴訟、上訴、請高等法院司法審查來進行救濟。法院以司法程序審理，判決為最終裁決[3]。日本采取了不服申訴的前置主義，當事人首先應向人事院提出申訴，才能向法院提出行政訴訟。公務員擁有職務保障權的司法最終救濟權[4]。我國臺灣地區經由數次司法解釋，特別權力關系理論更改如下：公務員所受行政處分若有重大影響或財產遭受侵害時，可以依訴愿或行政訴訟程序請求救濟；不能沒有法律授權而以特別規則限制公務員的自由權利[5]。從它們對公務員權利救濟制度的設置來看，有一個共同之處，就是外部的司法救濟可以解決內部的法律問題。反觀我國大陸，有明確的《行政訴訟法》，但是第12條明確排除內部行政行為的可訴性。因此，我們可以在我國特殊國情的基礎上，擴大行政訴訟的受訴范圍，或借鑒法國經驗，將《公務員法》第 90 條規定的可以提起申訴的事項如處分、辭退或者取消錄用、降職、定期考核為不稱職、免職、申請辭職提前退休未予批準、未按規定確定或者扣減工資、福利、保險待遇等這些對于公務員來說的“重要性事項”納入行政訴訟的受案范圍。

特別權力關系理論在我國的影響也會隨著法治理念的深化和人權保障的需要慢慢開始變化，通過認清“特別權力關系理論”的本質及演變，借鑒合理經驗，相信我國公務員權利救濟制度將得到進一步完善。

參考文獻：

[1]黎軍.從特別權力關系理論的變遷談我國對公務員救濟制度的完善[J].行政法學研究，2000（1）

[2]陳新民.德國公法學基礎理論[M].濟南：山東人民出版社， 2002

[3]劉媛.特別權力關系理論與我國公務員權力保障機制[D].青島：中國海洋大學，2008

[4]鹽野宏.行政法[M].楊建順譯.北京：法律出版社， 1999

[5]王成棟，劉雪梅.特別權力關系理論與中國行政法[M]//行政法論

叢（第六卷）.北京：法律出版社，2003

注釋：

[3] 劉媛.特別權力關系理論與我國公務員權力保障機制[D].青島：中國海洋大學，2008.

[4]鹽野宏.行政法[M].楊建順譯.北京：法律出版社， 1999： 719

[5]劉媛.特別權力關系理論與我國公務員權力保障機制[D].青島：中國海洋大學，2008.