淺析我國住宅土地使用年限屆滿后的處理模式

摘要：我國1990年5月19日開始實行的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，“土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：住宅用地：全國統一執行的土地使用年限為70年。”而我國2007年10月1日頒布的《物權法》進一步規定，“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”但是關于我國住宅用地使用年限屆滿后土地的歸屬，自動續期時是否需要另行繳納土地出讓金，如果繳納應當如何確定第二次土地出讓金的額度，國家是否可以無償收回土地等問題，都沒有法律的明確規定，在此領域，我國立法出現了真空狀態。

關鍵詞：土地使用權 土地出讓金評估體系 續約權 取回權 補償權 政府財政

《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》明確將住宅用的土地使用權年限規定為70年，根據這一規定，在十年以后，將有大批房屋的土地使用權期限屆滿。土地使用權年限的時限性規定使得購房者對于未來幾十年后房屋的權益畫上了一個大大的問號。“明天的明天，你現在擁有的房屋還有土地使用權嗎？”成為了擺在購房者面前的一個嚴峻問題。

一、住宅土地使用權概述

住宅土地使用權期限，源于我國《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第八條“土地使用權出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為。”以及第十二條第一款“土地使用權出讓最高年限按下列用途確定：（一）居住用地七十年”的規定。住宅土地使用權期限的規定和公民根據法律所取得的對房屋的永久所有權之間的沖突，導致了各種土地問題。具體來說，土地使用權期限的問題實質上是土地使用權的有限性與附著于土地之上的建筑物（此處僅討論住宅）所有權的無限性的沖突。對于此問題的解決，我們可以借鑒國外有益的立法規定，以探尋出適合我國的自己的解決方式。

二、國外立法現狀之比簡介

在古巴，為了解決土地使用權期限屆滿的問題，古巴政府頒布法令將土地使用權期限延長至99年，但這也治標不治本，在二三十年后人們依然要面對土地使用權期限屆滿的問題。

大陸法系與我國土地使用權類似的則是地上權制度，“地上權人在對土地上建造的建筑物，其他工作物享有所有權的前提下，賦予地上權人對建筑物、其他工作物享有取回權。”鑒于若行使取回權必將導致土地及地上附著物價值損壞，大陸法系在立法例上確定了土地所有權人的購買權，即，土地所有權人以市價購買地上附著物時，土地使用權人不得拒絕，也不得再行使取回權。

（二）現階段我國部分地區土地使用權期限屆滿后的處理方式

也許對于土地使用權期限屆滿后應當如何處理，我們可以我國部分地區關于土地使用權到期后的處理模式上看出一些端倪。

作為改革開放前沿陣地的深圳，早在2001年就面臨這樣的問題，于是2004年深圳率先出臺了相應的政策，在《深圳市到期房地產續期若干規定》中明確了土地使用權到期有償續期，“到期房地產，業主需繼續使用該土地的，在不改變用途的情況下，按有償使用土地的原則，延長土地使用年期，在剩余年期（國家規定的最長使用年期減去已使用年期）范圍內約定年期的，補繳地價數額為公告基準地價的35%，并按約定年期一次性支付。”

2009年青島開發區的阿里山小區的業主于2009年6月后他們住宅的土地使用權就到期了，住房的土地使用權“續期” 成為擺在眾多業主面前的現實問題。在《物權法》沒有明文規定，《土地管理法》正在修訂的敏感時期，相關部門制定了一個臨時性政策以解決此問題，即土地使用權到期將自動續期，但業需提前一年提出續期申請，并按照房產證上的土地面積繳費續期。確定續期費用所依據的土地評估價格，將委托有資質的專門評估機構行估，而土地使用權的定價則按照一年前的地價評估。

下面筆者將就上述三種處理方式的可行性與合理性做一個分析，以期得出最優選擇。對于上海的無償收回模式，筆者不甚贊同，理由如下：其一，無償收回有違公平原則。我國繼受了大陸法系國家所有權為中心的權利體系，所有權的權能最為強大，與用益物權等權利相比較，對所有權的保護是也是最完善的。可以說，作為用益物權之一的使用權與所有權相比本就處于相對不利的地位，國家的管理者身份使其在經濟活動中占據更有利的地位，這直接導致了土地使用權的擁有者處于極其不利的地位。其二，此種做法，“不但違反了房屋所有權保護無期限限制這一舉世公認的原則，而且在客觀上也不利于我國房屋建設事業的發展，”誠然，土地是一種稀缺資源，然而“單純法律上的土地所有權，不會為土地所有者創造任何地租。”換言之，真正為土地所有制創作收入的是土地使用權的出讓，而無償收回的規定可能導致土地使用人在期限屆滿前放棄管理，使得房屋處于閑置狀態而造成資源的極大浪費。綜上，當土地使用權期限屆滿后國家無償收回并補償土地上附著物殘余價值的做法有違公平原則，且會引起法律的嚴重沖突，并不合理。

對于最有利于普通民眾的無償自動續期，并未于實踐中出現過，故筆者只能對其做理論上的分析。無償自動續期至于普通民眾而言最為有利，通過一次性支付的對價取得了對一塊土地的長久使用權，筆者認為，無償自動續期實際上是變相的將一塊土地永久交付于私人使用，國家所能出讓、劃撥的土地越來越少，土地作為稀缺資源，在此種情形下會更加稀缺。而民眾通過支付一次土地出讓金獲得遠遠長于70年的土地使用權，用以對抗國家對土地的所有權，“這就會使國家的土地所有權落空而變成事實上的土地所有權賣斷，造成了對國家的不公平”。此種處理模式會導致我國土地制度改革成果的崩壞，使得我國經過多年探索所建立的適合我國國情的土地制度毀于一旦。

對于第三種模式，即以深圳市為先鋒的有償續期作為平衡國家與個人利益的處理模式，符合國家適度干預原則。“如果沒有土地使用權期限的規定，土地使用者就可以無限期使用國有土地，這就會使國家的土地所有權落空而變成事實上的土地所有權賣斷。”因此，土地使用期限是實現國家土地所有的關鍵，是我國社會主義土地制度的基石。進一步說，土地使用權的設立為國家財政帶來了額外的收入，國家可以用這部分收入進行基礎設施建設，更好的為民眾服務。所以，設立土地使用權期限是合理的，問題的關鍵在于，在70年的土地使用權到期之時，如何保障房屋所有權人的權利不被侵犯同時還不會使得國家對于土地的所有權落空，而有償續期的方式成為解決這一矛盾的最優選擇。

參考文獻：

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