論國有資產流失的形式、成因及對策

摘要：國有資產流失問題是當前經濟改革領域的一個熱門話題，本文中，筆者針對國有資產存在的形式及國有資產流失現狀，詳細分析了國有資產大量流失主要是由國有企業產權制度缺陷、國有企業內部治理機制缺陷、相關法律法規不完善等原因導致的，并據此提出了一些預防和治理國有資產流失的對策。

關鍵詞：國有資產流失 國有資產管理體制 形式 對策

國有資產，是社會主義公有制的主要基礎，是中華民族生存繁衍的物質保障，也是我國繼續推進社會主義改革和實現社會主義現代化的根基所在。然而，隨著改革開放的深入，由于種種原因，國有資產流失日益嚴重，已經引起了中央及相關部門、財經界和社會公眾的高度重視和強烈反映。因此，強化國有資產管理、防止國有資產流失已成為進一步深化經濟體制改革中一個重要的現實問題。

一、國有資產存在的形式

在很多人眼里，國有資產流失就是國有企業資產的流失，其實這是片面的理解。國有資產有多重存在形式，筆者根據自己的理解將國有資產分為以下幾類：一是經營性國有資產（國有企業的資產或股份）；二是政府持有的現金；三是公共設施，即公共財產；四是資源性國有資產（各種礦產資源、森林、土地、水資源、海域、海岸帶資源等）。因此，我們除了關注國有企業資產流失，還應關注其他，尤其是資源性國有資產的流失。

二、國有資產流失的現狀及主要形式

國有資產流失，主要是指國有資產的相關管理者、經營者等，因主觀故意或過失，違反法律、行政法規和規章，運用各種手段將國有產權、國有資產收益以及由此而產生出來的國有收益轉化成非國有產權、非國有資產權益和非國有收益，或者以國有資產毀損、消失的形式形成流失。

自1949年新中國成立以來，我國國有經濟不斷發展壯大，國有資產總量以平均年10%以上的速度在高速增長，尤其是進入21世紀以來，國有資產成加速性增長狀態。然而，伴隨著國有經濟的持續發展，國有資產流失問題也日益嚴重，據國資委統計披露的資料顯示，自1992年以來，我國每年流失的國有資產價值約500～800億元，其嚴峻形式可見一般。

國有資產流失的主要形式主要有：（1）借深入改革開放的企業改制之機，運用各種手段將國有資產合法的轉變成私人財產；（2）國有企業或國有事業單位因管理混亂及內控制度不健全而造成國有資產流失；（3）國有性質的企業的盲目擴張、經營不善及盲目決策等造成的國企虧損；（4）私設小金庫，使國有資產脫離監控而便于瓜分而造成的國有資產流失；（5）行政事業單位將公有非經營性資產轉為經營性資產運用，卻不按規定收取國有資產占用費而導致的國資流失；（6）國有資產管理體制僵化所造成國資“流不動”，使得國有資產無法增值而導致的國資流失等。

三、國有資產流失的原因分析

國有資產的流失是由多方面因素造成的，只有深刻分析其原因，才能據此找到解決之道。概括的講，造成國有資產大量流失并愈來愈烈的原因主要在于以下幾點：

（一）國有企業產權制度缺陷

國有企業的產權不明晰，政企不分，政資不分。國有企業的經營管理者從理論上講應該應該運用自己的才智能力努力經營好自己的企業，致力社會建設，為國家創造更多的財富。但是，現在的產權制度使得政企不分，各級管理者由政府任命，公司管理層所受的約束不是來自市場，而是來自政府相關部門。政府可利用手中的權利不規范地干預企業，而企業因不具備獨立的財產權，無獨立的法人產權，無法抵御政府干預。在這樣的產權制度下，國有企業的經營管理者很大程度上會為了自己的仕途命運，將更多的精力放在經營各種關系上，或者大搞“政績”“面子工程”。這樣勢必會造成國企經營不善或效率低下，導致國有資產流失。

（二）國有資產管理體制缺陷

現行的國有資產管理體制規定，國有資產屬于全民所有，國家代表人民是產權所有者。但是，國家對自己到底有多少國有資產也很難統計清楚，在轉讓分配、保值增值上自然也很模糊，這樣就造成了所有者缺位，其結果致使國有企業的經營管理者擁有支配財產的權利，卻無需承擔任何風險。這樣就形成了國有資產的財產權利私人化和財產責任公有化的畸形局面，其結果必然是國有資產的大量流失。

（三）法律法規建設滯后

目前，國有資產管理主要運用行政手段，而較少運用法律手段來引導、保障和約束國有資產的運營。在國有資產方面一直缺乏相關具體法規進行規制，只有少量不健全的“條例”“規定”“暫行辦法”等。另外，對國有企業的經營管理的監督不足，現在雖有國資委進行監管，但是沒有專門的國有資產流失檢查和查處部門，并且尚無專門立法，這自然容易造成國有資產的流失。

（四）公司法人治理結構不完善，企業內部人控制的現象比較普遍

我國很多國有企業的法人治理結構不完善，很多仍然是按照計劃經濟時期的思路進行企業管理，另外，“內部人控制”現象比較嚴重，這些都是造成國有資產流失的重要原因。

四、國有資產流失的治理對策

筆者認為，在目前的條件下治理愈來愈烈的國有資產流失為主要從以下幾方面入手：

（一）大力推進國有企業產權制度改革，推行政企分開、政資分離，用市場機制推動企業改制，賦予國企正常的自然人身份，確保代理國家行使國有企業所有權的主題行為市場化資本化。

（二）通過國有資產流失領域的立法，建立和完善國有資產法律體系，確保有法可依，主要是完善修訂《公司法》，盡快制定國有資產經營管理的基本法《國有資產管理法》和配套制訂國有資產各單項法律法規，以形成國有資產法律法規體系，從法制上堵住國有資產流失的漏洞和監管的空白。

（三）完善國企法人治理結構，為解決國家獨資控股，可以采取債券轉股權、吸收私人投資者入股、發展壯大機構投資者等方式降低國有股的股權份額，吸引社會資本進入國企，另外，應該健全權力制衡機制，強化對管理層的約束，以解決“內部人控制”問題。

（四）要進一步完善產權交易制度，加強產權交易的監管，推進國有資產的流動機制形成，這樣才能保證國有資產的保值增值，才能規范產權交易行為，杜絕違法交易等行為的發生。

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