災后產業重建機制研究

[摘 要] 自上世紀70年代以來，自然災害對全球化下的各國經濟形成重大沖擊，災后經濟重建成為主要大國都已經歷并仍將經常面對的重大挑戰。災后經濟重建、特別是災后產業重建，必須從要素、企業、產業、區域四個層次構建長效機制。

[關鍵詞] 災害 產業重建 機制創新

近年來，隨著全球氣候急劇變化，重大自然災害頻發，據WMO統計，從1972年至2005年，洪水、風暴、地震、干旱、火山爆發等自然災害事件增長8~10倍，其中90%的災難、70%的傷亡人數、75%的經濟損失是由水文氣象災害引起。我國是世界上自然災害最為嚴重的國家之一，災害種類多、分布地域廣、發生頻率高、造成損失重，亟需建立長效機制以應對日益繁重的災后產業恢復與重建。

機制是指一定經濟肌體內各構成要素之間相互聯系和作用的關系及其功能。災后產業重建需要重點在四個層次的機制上有所突破，以提高重建組織效率和資源配置效率：在要素層次上，由于滿足災后恢復與重建的要素需求驟然增大，要素供給面臨短缺，因此提高要素的供給與保障能力顯得尤為重要；在企業層次上，自然災害導致災區企業正常生產活動中斷，物質資料生產難以為繼，災后重建的資本再積累亟需重啟，必須要加強災區企業援助、恢復生產能力；在產業層次上，由于災害損失與潛在災害風險，產業投資、尤其是固定資產投資會面臨“失血”式下降，亟需提高產業再融資能力以應對信用鏈風險；在區域層次上，以援助合作為主要內容的區域合作對于恢復災區產業集群、重構區際貿易具有重要意義。

一、要素投入機制

1.土地。土地是產業布局的物質載體，土地保障、土地及地上附著物的租金價格直接決定了企業的生產成本。從歷次重大自然災害和戰爭沖突后的經濟復興來看，土地充裕且價格較低的地區往往會獲得率先發展的機遇。四川災區的產業重建結合成都市“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”建設，以統籌城鄉發展的理念推進產業重建，積極推廣成都市在土地使用權有償流轉、集中規模利用等方面的經驗，為災區產業轉移、產業發展合理配置土地資源。一是推進農村建設用地的規模流轉。十七屆三中全會在現有體制框架內創造性地解決了農村建設用地的市場化途徑。四川災區的產業重建充分利用好這一政策資源，在區位、自然資源、基礎設施等條件較好的區域試點建設經營性商業設施、生產設施，吸引中小企業創業發展。二是積極扶持災毀耕地的整理復墾，保證災區糧食生產和糧食供給。災區本身處于丘陵山區，人均耕地面積少，土地資源異常寶貴，且災區農業人口眾多、農業經濟比例較高。加強對災毀耕地的調查摸底，做好災區災毀耕地整理復墾立項工作，按照發展現代農業的要求推進土地整理復墾。三是在總量控制的前提下，適當調劑增加適宜重建區的工業用地指標，集中布局工業用地，集中利用工業用地指標，對大型項目、龍頭企業的工業用地指標供給一步到位。

2.人才。人才是災區最寶貴的資源。四川災區是四川省人才最為集中的區域，既有中科院院士、工程院院士，又有農村實用技術人才。災區人才的整體素質較高，但長期以來人才結構不合理、人才合作機制不暢等諸多問題仍然沒有得到很好解決，而災后重建的專業人才供給嚴重不足，與產業重建與發展所需的人才總量和結構不適應。因此，產業重建的人才措施主要在以下三個方面：一是開展人才對口支援工作，建立對口支援機制，搭建對口服務平臺，特別是組織區域經濟、產業經濟、企業組織、投資經濟等方面的專家和專業技術人員赴災區對口服務。二是綜合配經費、設施、政策，積極吸引學有所成的博士、學者、留學歸國人員、技術人員來災區創業，參與災區重建。三是加強對企業家、勞動者和公務員的培訓，通過舉辦高級研修班、專題培訓班、職業技能培訓班等，不斷提高企業家的經營能力和抗風險水平，增強受損企業職工、返鄉農民工轉業創業能力，增強災區公務員突發事件應對、公共服務、投資服務的能力。

3.科技。成德綿經濟帶是西部地區最重要的高新技術產業帶之一，綿陽科技城是我國僅有的科技城，科學技術在災前產業發展和災后產業重建中已發揮積極作用。四川災區經濟發展方式轉變、產業結構升級仍然依靠科技支撐，以先進實用技術為驅動要素，推進災后科學重建。一是確立企業主體地位，加強企業創新成果獎勵制度、技術要素參與收益分配制度、知識產權保護制度等制度建設工作，在有條件的企業設立博士后工作站、科技研發中心，提高企業創新能力。二是加強對現有技術基礎、產業科技進步狀況、市場技術需求的調研，加強對產業共性關鍵技術的聯合攻關，提高科研經費的使用績效。三是強化科技成果管理工作，尊重知識產權，加強試點推廣，加大優秀科技成果的獎勵力度，提高科技成果轉化率。四是加強產學研相結合的區域科技創新服務體系建設，重點是加強綿陽科技城建設，進一步確立綿陽科技城在四川省科技創新領域的領軍地位，把應對金融危機同提高企業核心競爭力結合起來，培育一批創新能力強、創新效益好的高科技企業；同時，加大與國家科技創新大體系的鏈接工作，加強中科院與地方企業的合作，形成產學研合作共贏的機制與模式。

二、企業援助機制

災后產業重建的核心和主體是災區原有的優勢企業和參與重建的外來企業。特別是前者，不僅是災前地方政府的納稅大戶，而且在災后重建中發揮主導作用。本地企業一方面將提供大量就業機會并具備穩定災區社會安全的積極功能，另一方面又是災區產業結構升級的主要力量，因此，建立針對本地企業、尤其是中小企業的援助機制尤為必要。在災后重建中，世界各主要國家都將對災區企業的援助放在重要地位，有些還形成了一整套完備的法律制度、政策體系和運行機制。以日本為例，在日本重大災害制度中，國庫專門撥款設立災害修復基金，重點對較為脆弱的農業基礎設施、中小企業進行援助，援助手段包括直補、特別貸款和借款等。一旦遇到地震等重大災害，經專業委員會重大災害認定后，還將提供更高水平的援助措施。如下圖。

普遍來看，各國災后企業援助會按照產業重建時序有序展開：（1）生產恢復援助。災害發生后，許多產業遭受重創，機器設備報廢、人員受傷、原材料存貨損壞、流動資金不足、流動負債逐漸到期，這將在較長一段時期內妨礙生產活動的順利開展和有序進行。特別是中小企業，資產儲備不足，自我發展能力較弱，更是損失慘重，甚至是遭到滅頂之災。對災區企業恢復和提高產能的援助應該立即并持久進行。（2）安全生產援助。災害極大地惡化了生產條件，余震和次生災害也時刻威脅著正常生產。這一現象在資源型產業等高危行業特別突出。通過各產業分類援助，鼓勵企業加大安全生產投入、環保設備投入，推進企業安全節能技術改造，形成安全安心的企業生產環境。（3）企業退出援助。退出是實現資源在產業間合理分配的重要因素之一，適時地退出有利于資源的優化配置。災區部分企業在災前就屬于國家產業政策調整的范圍內，災后要繼續執行這部分企業的關停并轉，通過企業援助和人員保障，促進資金、人才、土地等要素向高增長、高回報、高效率的產業流動。（4）企業關聯援助。當產業結構比較單一的城鎮和區域，主導產業面臨重大損失乃至癱瘓時，這些城鎮和區域的產業調整既是行業間的轉移問題，又是區域結構的調整問題，會帶來社會波及等關聯性影響。實施產業關聯援助，降低產業調整對經濟社會所帶來的沖擊。

三、產業融資機制

國內外經驗表明，災后重建并非在兩三年內就可以完成，需要巨額的資金投入。為籌集到足額的資金，建立專門的中長期融資工具和機制非常必要。阪神地震發生后，重災區所在的兵庫縣和神戶市政府，通過向金融機構發行債券的形式籌集到9000億日元，共同設立民間性質的財團法人——復興基金，并主要用于援助受災者的住宅重建、中小企業恢復、私立學校重建等方面。中國臺灣地區在災后也通過郵政儲蓄資金劃撥、政府特別預算、社會捐助等形式，構建了住宅重建的融資貸款機制。借鑒日本和中國臺灣地區的經驗，可設立災后重建基金，主要投在過度安置房重建、基礎設施建設、農業補貼、疾病治療等領域。在產業重建和可持續發展方面，以減稅、免費、補貼、貼息等手段為主作出項目和資金安排，對于災后潮涌的投資機會和企業資金需求顯然是不夠的。

災后產業重建也為金融深化提供了機遇。一是加快創新產品、創新服務方式，加大對中小企業災后重建信貸支持力度，引導中小企業、擔保機構與貸款銀行機構建立業務合作關系，推廣完善會員制擔保機制，積極緩解中小企業融資難問題。二是加快災區企業上市步伐，通過證券市場進行融資、并購、資產注入等活動，引導形成災區重建概念板塊，帶動災區直接投資增長。三是以創新政府與市場結合點的融資機制，發揮好財政資金的杠桿作用，引導募集社會資金，探索設立各類投資和擔保基金、財政資金與社會資金融合的BOT、PFI等新型項目融資方式，以及委托成片開發、合資合作等靈活的融資方式，吸引更多的市場資金全方位、多層次地參與災后恢復重建。四是結合產權改革，釋放土地資本活力，爭取設立和發展災后重建的產業基金，直接對接產業重建項目和投資資金。

四、區域合作機制

災區空間管制與跨區合作一直是制約災后產業因地制宜重建與恢復的制度瓶頸。汶川地震災后重建在這一層面有了新的突破，《汶川地震災后恢復重建總體規劃》將災區劃分為適宜重建區、適度重建區和生態重建區，并提出“適度重建區應重點發展以旅游、生態農業為主的特色產業，建設精品旅游區，適度開發優勢礦產資源。嚴格控制工業園區的規模，撤并或遷建不具備恢復重建條件的工業園區。生態重建區應在不影響主體功能的前提下，適度發展旅游業和農林牧業，嚴格限制其他產業發展，原則上不得在原地恢復重建工業企業”。這就客觀上形成部分不符合資源環境承載條件和產業政策導向的企業要從生態重建區、適度重建區向適宜重建區轉移新建。合理引導受災企業異地新建，并結合主體功能區產業布局調整、區域優勢產業帶建設，積極探索企業區間轉移的新機制顯得尤為必要。就當前實踐經驗來看，災后區域合作重建主要形成了兩大機制。

1.發展“飛地經濟”。“飛地經濟”是指發達地區與欠發達地區雙方政府打破行政區劃限制，把“飛出地”方的資金和項目放到行政上互不隸屬的“飛入地”方的工業基地，通過規劃、建設、管理和稅收分配等合作機制，從而實現互利共贏的持續或跨越發展的經濟模式。對受相關產業政策限制的地區，通過建立“飛地經濟”的模式，探索實施行政區域利益分享機制，在其他行政區域投資建設項目或建立“飛地工業園區”，由飛入地負責全部基礎建設投入，共同分享稅收、工業增加值等。同時，設立兩地共管、長期友好合作的機制，基地管理委員會由雙方共同派駐人員。這樣既能保證基地服務管理的延續性，又能充分利用飛入地的資源，為構建新型地域分工網絡奠定基礎。

2.建立產業轉移的補償機制。產業轉移“粘性”不僅是因為兩地政府的財政稅收分配，更涉及到眾多為這些企業配套、服務的行業、組織等。一旦企業轉移將有可能沖擊到當地居民收入、勞動就業、租賃市場。對當地企業職工、配套經濟組織進行一定數額的經濟補償和扶持，為其實現產業替代和可持續發展創造條件，探索建立產業轉移補償機制和激勵機制，有利于市場要素的優化配置。

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