城市基礎設施投資效率問題

[摘 要]隨著我國經濟的持續快速發展，政府的稅收收入和土地使用權出讓金等預算外收入也隨之快速增長，各級地方政府能夠支配和使用的資金較之以往顯著充裕。在這樣的背景之下，政府投資在不斷增加，但較私人投資政府投資普遍存在著效率不高問題。本文分析了政府城市基礎設施投資中效率不高的表現，剖析了政府投資效率不高的原因，并提出了改善和提高政府投資效率的措施。

[關鍵詞]政府投資 城市基礎設施 投資效率

2011年我國財政預算赤字為9000億元，比上一年減少1500億元，財政赤字占GDP的比重由10年的2.5%下降到2%左右。上述預算顯示，11年財政預算總支出達100220億元，比10年增加了10644億元。表面上看，類似金融危機4萬億元的基礎設施投資在減少，但實際上地方政府的投資總額并未縮減。比如，“十二五”期間的水利建設投資，全國31個省（市、自治區）的投資預算加起來超過4萬億元，另外還有高鐵建設、公路建設等項目，預算支出還在擴大。2011年《政府工作報告》傳遞出來的另一個政府投資信號，是民生方面的投資大規模增長，與“十一五”時期相比，未來幾年政府對民生方面的投資將大大增加，甚至翻倍。面對未來大規模的政府投資，要想壓縮財政赤字，我們必須保持清醒的頭腦并采取有效措施防止出現大的投資失誤。下面以城市基礎設施為例來研究我國政府投資效率問題。

一、城市基礎設施需要政府投資

任何社會投資都可以分為政府投資和非政府投資。與政府投資相比，非政府投資的特點是：（1）投資是為追求可以利潤最大化；(2)在投資過程中難以顧及非經濟的社會效應。對于一些非經營性項目如城市路網及河道治理等基礎設施項目外部效應大，直接經濟效應卻難以計算，此時必須有政府來投資建設。政府投資還可以彌補場失靈，協調全社會的重大投資比例關系，進而推動經濟發展和投資結構優化。政府投資的主要是經濟收益較少或者無經濟收益，但是涉及公眾普遍長遠利益的公共產品領域和外部效益明顯的領域。

二、城市基礎設施投資效率低下的表現

1.資源浪費嚴重

一個城市的資源既包括其境內的土地、能源等自然資源，還有資金、人力、豐富的歷史文化等人文資源，它們共同構成了一個城市生存和發展的基礎和保障。然而，隨著城市化進程的不斷推進，不少城市開始大興土木，盲目求新。更有甚者，政府為了追求速度，“邊勘察，邊設計，邊施工”，嚴重違反建設的基本程序，造成了大量半截子工程、爛尾樓。由于缺少長期的規劃，造成大量的不合理建設和重復建設項目，資源浪費現象極其嚴重。

2.項目建設周期過長

建設周期過長在城市基礎設施建設中普遍存在，許多地方政府為了趕進度做政績，往往在項目資金預算和項目規劃還未完成的情況下，就急于上項目。這樣經常會發生，在項目進行到一半時預算就花光，此時不得不將項目閑置等待下次撥款，有的甚至留至下屆政府建設。而另一些政府純粹為了應付上級檢查，對街道等城市基礎設施大肆重修擴建，以造成建設繁榮的假象，這種不顧后果的人為拉長建設戰線和周期的行為，不僅損壞了城市的整體形象，給人民群眾的生活造成了極大的不方便，造成政府信用缺失；同時資金的低效率周轉也嚴重影響了其他建設項目的開展。

3.部分項目功能缺失

在城市基礎建設中，項目功能缺失問題突出，許多地方政府沒有充分了解和重視市民對生活環境的真正需求，同時也缺乏對居民的行為活動規律進行認真研究，加之不能很好把握基礎設施提高的速度和節奏，造成基礎設施提供過度現代化、豪華化?！按髲V場”、“寬馬路”、“音樂噴泉”等大而不當的設施泛濫?；蛘呒俳琛皹淞⒊鞘行蜗?，打造品牌城市”之名，在公共物品經營戰略選擇上，脫離居民生活實際，修建一些耗資巨大卻功能甚微的工程。

4.隱性的效率低下

城市基礎設施構建的不合理也是整體建設效率低下的表現之一。以地鐵和立交橋為例，隨著經濟社會發展，城市汽車數量在迅速增加，很多城市的交通擁擠嚴重，原有道路不能滿足現有城市交通的需要，不少城市如大連選擇建地鐵，而武漢選擇建立交橋來緩解交通擁堵，結果是大連的地質不適合建地鐵，武漢的立交橋影響了城市街道空間完整性，都帶來了新的城市交通的環境脆弱性等問題。再如城市夜間照明問題。許多城市在如今電力能源緊張的情況下，大上夜景亮化工程，自然會引發大量的質疑。

三、城市基礎設施投資效率低下的原因分析

1.政府單一投資，缺乏競爭機制

城市基礎設施投資由于其投資周期長，資金投入大等特點，致使其普遍有政府財政投資或者國有企業投資經營，民間資本很少進入，這種長期的政府單一投資，造成行業壟斷現象嚴重，缺乏競爭機制，投資效率低下。

2.政府機構設置不合理，管理效率不高

城市基礎設施建設中，政府既擔當了管理者又擔當了經營者，雙重的身份常常使職責不明，分工不清。在機構設置方面，存在機構龐雜和職能劃分不清的狀況，工程建設中的投資主體虛位、權力濫用現象經?？梢?。在我國現行的投資管理體制中，有發展和改革部門負責城市基礎設施項目的決策，建設部來負責實施，而實際中往往在各個環節都會受到地方領導的干預，不能做到對立行政，而監督制約機制的缺失，又加劇了這種現象。

3.浮化風、腐敗風盛行

由于我國的官員選拔制度影響，許多官員為了個人前途，在項目選擇時會選擇能夠突顯個人功績的項目，而如教育設施、公共衛生設施等關系到人民長期利益的基礎設施項目由于其效果需要較長時期才能顯示出來，而不會得到重視。地方官員為了在任期能做大政績，會熱衷于大力建設“形象工程”，大搞“政績項目”，以犧牲公眾的利益作為自己晉升的階梯。另一方面，在我國現行的投資管理機制下，基礎設施的投資決策由政府一手決定，而且缺乏監督機制，這樣在承包商和供應商的誘惑下，極易滋生官員的腐敗行為。

4.整體規劃效率低下

首先，表現為城市整體規劃過程中的“政府失靈”，即政府的無效干預（包括干預行為的低效率）和過度干預，其結果是造成一些編制得不錯的規劃因不符合領導的意志而成為廢紙一張。其次，表現在規劃師的素質不夠齊備。經驗和人才的缺乏是設計規劃失敗的主要原因，手段手法的貧乏、設計人員和決策者指導思想的偏差都會造成規劃設計的不成熟。

四、關于改善城市基礎設施政府投資效率的建議

1.由全能政府逐步走向有限政府

政府的基本職責在于糾正市場失靈，發揮資源配置的職能。當前，各級政府運行仍然秉持“全能政府”的理念，大規模投資于以營利為目的的競爭性行業，對于最需要政府發揮作用的公共產品領域，卻往往“分身乏術”。這樣既限制了該領域企業的發展，又未履行好自身職責。因此，由全能政府逐步走向有限政府，做到“術業有專攻”，將提高政府投資于公共產品的效率。

2.建設項目整體規劃，公眾監督

城市基礎設施建設是一項任重而道遠的事業，一個合理的長期整體規劃，能夠有效地防范重復建設、資源浪費現象的產生，提高投資的整體效率。同時，城市總體規劃編修要轉變單一由部門編制的方式，實現公共決策從封閉和半封閉向公開透明的轉變。從我國實際情況看，采取民主集中制原則決策比較合適。即先廣泛聽取城市居民意見，通過投票或召開聽證會的形式了解民意，并向有關專家進行咨詢，采取政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策、依法辦事的方式。

3.政府投資要和私人投資相互配合，相得益彰

在經濟處于低谷、民間投資不足時，政府投資可發揮引導作用刺激整個經濟的回暖，但也要注意政府投資范圍和職能的界定，政府投資應該主要投向公共工程領域。在宏觀經濟形勢好時，政府可適量減少投資，以防止社會總投資過熱、需求過度和通貨膨脹。從長遠來看，政府投資與民間投資兩者不可或缺，二者相輔相成。

4.建立集中高效的資金管理體制

政府性資金要實現逐步整合和集中，通過集中資金使用權和投資決策權來統籌安排，可以發揮有限政府資金的最大使用效益，減少決策成本和提高決策效率。對于建設實施階段的資金管理應實行建設費

用報賬制。建立政府投資建設項目資金財政集中支付機制。在政府投資項目建設過程中，由建設單位提出資金撥付申請，財政部門根據項目的進度、合同、結算結果及資金情況，與施工單位直接結算，將款項支付給施工單位。

5.加強投資項目的后評估工作

一個投資項目的建設效率如何，它對公眾產生的效用有多大，其對環境是否造成了某些現實的或潛在的危害，能否尋找到更好的方式來解決建設前后及過程中發現的諸多問題……這一系列問題的解決都有賴于項目完成后的評估過程和結果。因此，建立一個良好而真實的項目后評估工作體系模型，構建科學的效率評價指標體系，使之真實準確地反映建設項目的績效，有助于政府隨時總結經驗教訓，及時解決存在的問題和困難，從而有效地促進和改善新型項目的投資、規劃、開發、管理建設條件和效率，提高項目的決策科學化水平。

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