國內(nèi)外食品安全監(jiān)管體系對比分析與建議

摘 要：食品安全事件頻發(fā)暴露中國食品安全監(jiān)管的缺陷，引發(fā)國人的廣泛關(guān)注。從食品安全監(jiān)管機構(gòu)、法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管模式以及檢測監(jiān)督與預(yù)警體系這四個方面對國內(nèi)外食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行對比分析，找出中國食品安全監(jiān)管存在的問題，并給出建設(shè)中國食品安全監(jiān)管體系的建議。

關(guān)鍵詞:食品安全監(jiān)管；對比分析；建議

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0097-02

近年來，中國食品安全事件頻發(fā)，既有本土企業(yè)出現(xiàn)的食品安全事件，如三鹿奶粉事件、蒙牛強致癌物質(zhì)事件、雙匯的瘦肉精事件等，也有國外企業(yè)出現(xiàn)的食品安全事件，如家樂福出售過期板鴨事件、麥當(dāng)勞出售過期食品事件。食品安全問題已成為人們廣泛關(guān)注的話題，食品安全監(jiān)管被推上風(fēng)口浪尖上，成為一個飽受爭議的話題。中國的食品安全監(jiān)管到底存在著哪些問題呢？本文通過中外食品安全監(jiān)管體系的對比分析，找出中國食品安全監(jiān)管存在的問題，并給出建設(shè)中國食品安全監(jiān)管體系的建議。

一、國內(nèi)外食品安全監(jiān)管體系對比分析

（一）食品安全監(jiān)管機構(gòu)的對比分析

1.國外食品安全監(jiān)管機構(gòu)。美國成立了總統(tǒng)食品安全委員會，由其全面協(xié)調(diào)、統(tǒng)一管理整個國家的食品安全，橫向設(shè)立食品和藥品管理局（FDA）、農(nóng)業(yè)部（USDA）、環(huán)境保護(hù)署（EPA），各負(fù)其責(zé)，分別負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管、檢測防疫和標(biāo)準(zhǔn)制定；縱向設(shè)立聯(lián)邦、州、地方三級食品安全監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。加拿大由農(nóng)業(yè)部的一個部門負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作，并負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)其他部門對食品安全工作進(jìn)行監(jiān)管[1]。歐盟為了對其成員國家進(jìn)行協(xié)調(diào)管理，成立了歐洲食品安全管理局（EFSA），統(tǒng)一負(fù)責(zé)歐盟境內(nèi)所有食品的相關(guān)事宜，負(fù)責(zé)監(jiān)督整個食品鏈的安全運行，根據(jù)科學(xué)證據(jù)做出食品危機風(fēng)險評估。各個成員國家也設(shè)有相應(yīng)的管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)各自國家的食品安全監(jiān)管工作，如英國成立專門、獨立的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，全權(quán)負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)管工作。英國保障食品安全的主要管理機構(gòu)是食品標(biāo)準(zhǔn)局，是監(jiān)督英國食品安全的獨立機構(gòu)，負(fù)責(zé)食品安全質(zhì)量的總體事務(wù)和制定各種標(biāo)準(zhǔn)[1]。德國的食品監(jiān)督由各州負(fù)責(zé)，州政府相關(guān)部門制定監(jiān)管方案，由各市縣食品監(jiān)督官員和獸醫(yī)官員負(fù)責(zé)執(zhí)行，聯(lián)邦消費者保護(hù)和食品安全局（bv1）負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和指導(dǎo)工作。日本負(fù)責(zé)食品安全的監(jiān)管部門主要有日本食品安全委員會、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省 [2]。日本食品安全委員會直屬于內(nèi)閣，全面負(fù)責(zé)日本的食品安全，并對厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省進(jìn)行政策指導(dǎo)與監(jiān)督。韓國設(shè)有食品安全對策委員會負(fù)責(zé)制定食品安全管理的方針政策、部門間的組織協(xié)調(diào)以及食品衛(wèi)生事故的組織處理，農(nóng)林部、海洋漁業(yè)部、衛(wèi)生、福利和家庭事務(wù)部分別負(fù)責(zé)農(nóng)畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品、進(jìn)口產(chǎn)品的安全檢查和檢疫[3]。

2.國內(nèi)食品安全監(jiān)管機構(gòu)。中國的食品安全主要由農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商、衛(wèi)生四個部門負(fù)責(zé)監(jiān)管。很多職能部門既是法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制定者，又是執(zhí)行者，執(zhí)行與標(biāo)準(zhǔn)存在著不一致的情況。各個部門責(zé)任不明確，在執(zhí)行的過程中相互推諉，而且只負(fù)責(zé)各自的工作，不能統(tǒng)一協(xié)調(diào)，食品安全監(jiān)管存在漏洞。

（二）食品安全監(jiān)管法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)的對比分析

1.國外食品安全監(jiān)管法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。美國食品可以說是世界上最安全的，究其原因是美國建立了非常完善的食品安全法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)[4]。美國早在1906年就出臺了食品與藥品法和聯(lián)邦肉類檢驗法，在接下來的一百多年的時間里，不斷修改和完善食品安全相關(guān)法律法規(guī)。目前，美國關(guān)于食品安全的法律法規(guī)非常繁多，既有綜合性的條款，也有極詳盡的規(guī)定。美國有關(guān)食品安全的主要大法包括:聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法（FFDCA）、聯(lián)邦肉類檢驗法（FMIA）、禽肉制品檢驗法（PPIA）、蛋制品檢驗法（EPIA）、食品質(zhì)量保護(hù)法（FQPA）和公共健康服務(wù)法（PHSA）等[5]。2010年11月30日，美國參議院通過了《食品安全現(xiàn)代化法案》，這一法律使美國的食品與藥品管理局進(jìn)一步擁有了更多的權(quán)力。2011年1月4日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《食品安全現(xiàn)代化法案》，強調(diào)食品安全要以預(yù)防為主。歐盟也建立了一套比較完善的食品安全法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)，早在1980年歐盟就頒布實施了《歐盟食品安全衛(wèi)生制度》；2000年歐盟又頒布了《食品安全白皮書》，要求制定以控制“從農(nóng)場到餐桌”全過程為基礎(chǔ)的食品安全法規(guī)體系，從而將現(xiàn)行各類法規(guī)、法律和標(biāo)準(zhǔn)加以體系化。近年來又陸續(xù)制定了《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》等二十多部食品安全方面的法規(guī)，形成強大的法律體系。2006年1月頒布實施的《新歐盟食品及飼料安全管理法規(guī)》更是涵蓋了“從農(nóng)場到餐桌”的整個食物供應(yīng)鏈，實現(xiàn)了從初級原料、生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、終端上市產(chǎn)品到售后質(zhì)量反饋的無縫隙銜接，對食品添加劑、動物飼料、植物衛(wèi)生、食品鏈污染和動物衛(wèi)生等易發(fā)生食品安全問題的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行了重點監(jiān)督，大大強化了召回制和市場準(zhǔn)入資格[5]。除此之外，歐盟各成員國也制定了食品安全監(jiān)管相關(guān)的法律法規(guī)，如德國的《食品法》、《食品和日用品管理法》、《HACCP方案》和《指導(dǎo)性政策》構(gòu)建起食品安全監(jiān)管的四大法律支柱。與此同時，日本也制定了嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)。1947年發(fā)布的《食品衛(wèi)生法》是日本控制食品質(zhì)量安全與衛(wèi)生的最重要法典，之后經(jīng)過十余次的不斷修訂和完善。在《食品衛(wèi)生法》不斷完善的同時，2003年日本又制定出臺了《食品安全基本法》，形成一套完備的食品安全法律體系。

2.國內(nèi)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。中國食品安全相關(guān)的法律繁多，比較有代表的是《中華人民共和國食品安全法》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》，并在不斷進(jìn)行修改和完善，此外還包括一些法規(guī)，如《流通領(lǐng)域食品安全管理辦法》、《進(jìn)口食品衛(wèi)生質(zhì)量管理》、《食品生產(chǎn)加工企業(yè)質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》，但是，食品安全法律體系仍不完善，對食品安全所涉及到的種類與國際相差甚遠(yuǎn)，需要進(jìn)一步的完善，力爭更細(xì)更全。

（三）食品安全監(jiān)管模式的對比分析

1.國外食品安全監(jiān)管模式。國外食品安全監(jiān)管模式主要分為以下幾種：以美國為代表的國家采用按食品品種劃分進(jìn)行管理的模式，不同部門負(fù)責(zé)不同的食品品種，由總統(tǒng)食品安全委員會統(tǒng)一管理、統(tǒng)一協(xié)調(diào)；以德國為代表的國家采用在聯(lián)邦政府指導(dǎo)下各州負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行食品安全法律法規(guī)的模式；以英國為代表的國家采用專門、獨立的食品安全監(jiān)管機構(gòu)管理整個國家食品安全的模式。這些模式共同的特征是：強調(diào)食品安全監(jiān)管應(yīng)該分工明確并統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理；強調(diào)食品安全監(jiān)管應(yīng)該是“從農(nóng)場到餐桌”的食品鏈管理；強調(diào)食品生產(chǎn)經(jīng)營商對食品安全負(fù)首要責(zé)任的原則；強調(diào)食品安全監(jiān)管應(yīng)該防患于未然。

2.國內(nèi)食品安全監(jiān)管模式。中國食品安全監(jiān)管采用的是各部門分管食品的各個階段的模式，缺乏統(tǒng)領(lǐng)和協(xié)調(diào)，而且并沒有實現(xiàn)食品的全程安全管理。目前，中國的食品安全監(jiān)管在很多時候都采用的是事后處理的方式，預(yù)防和檢測意識不足。

（四）食品安全檢測監(jiān)督與預(yù)警體系的對比分析

1.國外食品安全檢測監(jiān)督與預(yù)警體系。歐美等發(fā)達(dá)國家建立了比較完善的食品安全檢查與預(yù)警系統(tǒng)，實施的歐盟食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)（Rapid Alert System for Food and Feed，RASFF），對歐盟市場內(nèi)和市場外的食品和飼料的安全性進(jìn)行監(jiān)控，每周發(fā)布一次預(yù)警及信息通報 [5]。日本的食品主要依靠進(jìn)口，因此日本也建立了世界上最完善的食品檢測體系，對進(jìn)口食品分級進(jìn)行檢測，并建立了危害分析與關(guān)鍵控制點（HACCP）系統(tǒng)。在加拿大，HACCP的理念和方法得到了廣泛的運用[6]。

2.國內(nèi)食品安全檢測監(jiān)督與預(yù)警體系。目前，國內(nèi)也有相應(yīng)的部門對食品進(jìn)行安全檢測和監(jiān)督，但與歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，中國食品安全檢測檢驗與監(jiān)管體系透明度相對較低，由此而造成市場信息不對稱和公眾選擇的困難 [7]。缺乏預(yù)警體系，而且在出現(xiàn)問題之后能隱瞞就隱瞞，實在瞞不過去了就開始檢討、撤職，進(jìn)行事后危機公關(guān)，很難及時遏制即將出現(xiàn)的食品安全問題。

二、對中國食品安全監(jiān)管體系的建議

針對以上幾個方面的對比分析，本文對中國食品安全監(jiān)管體系提出如下幾點建議：

1.設(shè)立統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理的監(jiān)管機構(gòu)，實行問責(zé)制。中國應(yīng)借鑒美國的食品安全監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立方式，成立總的食品安全監(jiān)管機構(gòu)，對各分管機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。各分管機構(gòu)職責(zé)分明，應(yīng)相互配合，不能相互推諉，實現(xiàn)從農(nóng)場到餐桌的全程監(jiān)管，對于出現(xiàn)的食品安全問題，要追究對應(yīng)部門的責(zé)任，實行問責(zé)制。中國還應(yīng)該借鑒美國按食品品種劃分監(jiān)管的經(jīng)驗，逐步向這個方向過渡，實現(xiàn)更精細(xì)化的監(jiān)管。

2.制定完善的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)。中國應(yīng)對現(xiàn)有的食品安全監(jiān)管法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改和完善，出臺一系列的以《中華人民共和國食品安全法》為核心的法律體系，制定更詳細(xì)、涉及面更廣的食品安全標(biāo)準(zhǔn)，與國際接軌，形成完善的法律法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)體系。

3.采用合理的食品安全監(jiān)管模式。中國應(yīng)采用提前預(yù)防，將食品安全問題扼殺在萌芽狀態(tài)，而不是事后處理的食品安全監(jiān)管模式。加大宣傳食品安全知識，提高廣大人民的食品安全意識。

4.完善預(yù)警機制，加大食品安全問題的懲罰力度。建立中國食品安全監(jiān)管預(yù)警機制，借鑒歐盟的預(yù)警制度，實行每周一上報的原則，對虛假隱瞞、敷衍了事的行為加大懲罰力度。

5.提高食品檢測監(jiān)督的透明度。中國應(yīng)設(shè)立各種食品檢測監(jiān)督平臺，對各種食品的檢測結(jié)果公之于眾，加強對食品的監(jiān)督。

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