美國市政債對中國市政建設融資的借鑒

摘 要：市政債作為籌集市政建設資金的有效工具，早已被發(fā)達國家所使用，而該種工具在中國尚未出現(xiàn)。通過對市政債在國外的發(fā)行、交易機制進行梳理的基礎上，對比中國相關政治制度、法律法規(guī)，進而提出發(fā)展中國市政債較為合理的途徑。

關鍵詞:市政建設；債券；融資；美國；中國

中圖分類號：F74 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0164-02

一、定義與發(fā)展概況

一般認為，市政債券（Municipal Bond），是指國家各級政治實體的分支機構以及它們的授權機構或代理機構所發(fā)行的證券。從全球范圍看，美國是發(fā)行和使用市政債券最為成功的國家，因此后文主要以美國為例，進行分析。

美國市政債券產生于18世紀20年代。當時美國城市大規(guī)模建設需要大量資金，但由于美國聯(lián)邦預算和地方預算是各自獨立編制，地方政府不得不自行設法融資，發(fā)債積極性也因此較高。2009年末市場存量已達2.8萬億美元（2009年美國GDP約為14萬億美元）。

二、美國市政債券的發(fā)行及交易

任何債券的發(fā)行、交易、監(jiān)管等都要在相應管理體制下開展，美國市政債券作為最成功并且最具影響的市政債券品種，其相關管理體系較為完善。

1.發(fā)行主體及決策機構。發(fā)行主體：包括地方政府（含州、市、縣等）、政府機構（含代理或授權機構）以及直接發(fā)行主體（項目公司或SPV）三大類，其發(fā)行規(guī)模分別占市場總體的50%、47%及3%左右。決策機構：美國實行聯(lián)邦制政治體制，州及以下政府發(fā)行市政債券不需要上一級政府的批準或同意（即各州政府發(fā)行市政債券不需要聯(lián)邦政府批準），地方政府發(fā)行市政債券也不需要所在州政府批準。因此，是否發(fā)行市政債券，完全由本級政府確定。發(fā)行人資質審核：因美國的市政債券發(fā)行只需注冊，并不需要監(jiān)管機構進行實質性的審批，因此對發(fā)行人的財務及運營情況沒有強制性的要求。信息披露：美國國會豁免了《證券交易法》中定期信息披露的要求。

2.債券的發(fā)行與交易。發(fā)行方式：美國市政債券的發(fā)行方式主要包括公募和私募兩大類。債券交易：美國市政債券大部分在柜臺市場（OTC）上進行交易，只有很少一部分在交易所上市交易。

3.債券的擔保。美國市政債券的擔保方式主要包括債券保險和信用證兩大類。2009年美國發(fā)行的長期市政債券中，有83.4%未使用信用增強方式，4.9%通過信用證方式增強信用，另有8.7%的債券采用了債券保險。

4.債券的利率與贖回條款。美國市政債券發(fā)行人可以根據(jù)市場的判斷自行選擇固定利率或浮動利率。當前的長期利率處于歷史地位，多數(shù)發(fā)行人選擇發(fā)行固定利率債券。在市政債券到達十年期時安排贖回結構的方式較為常見。由于大多數(shù)債券期限都很長并且均為到期償付，可通過在整個還本付息期內進行低成本再融資，借助贖回條款降低綜合財務成本。

5.債券的募集資金投向。美國市政債券的募集資金主要投資于公益事業(yè)、機場、公路、大學、醫(yī)院、住房、環(huán)境設施、經濟開發(fā)及慈善服務等目的。

6.債券的監(jiān)管。美國債券的監(jiān)管機構主要有美國證券交易委員會（SEC）市場監(jiān)管部的市政債券辦公室和美國市政債券規(guī)則委員會（Municipal Security Rulemaking Board，MSRB）。

7.債券的風險控制。為了應對地方政府債務風險，美國逐步形成了以法律法規(guī)行政監(jiān)控、信用評級、債務擔保、透明度要求、債務危機化解為主要內容的風險控制框架。

三、城投集團嘗試發(fā)行市政債券的障礙及建議

從上面的研究來看，市政債券是利用政府信用、采用一定信用增級方式、由政府或授權主體發(fā)行的中長期、低成本、用于市政建設的融資工具。雖然其具有眾多的優(yōu)勢，但結合中國當前法律框架，目前推出市政債券尚存在一定的困難。

1.中國發(fā)行市政債券的障礙。雖然市政債作為有效籌集市政建設資金的渠道，我認為尚存在以下障礙：第一，地方政府在目前法律框架下不能負債。按照《中華人民共和國預算法》地方政府不得發(fā)行地方政府債券，因此我認為在當前法律框架下尚難以實現(xiàn)由地方政府主導的市政債的發(fā)行。第二，中國的政治體制中地方政府尚無破產制度。中國與西方國家不同，中央政府對地方政府具有較強的管理責任，因此一旦地方政府出現(xiàn)風險，中央政府將受到較大影響。第三，中國地方政府尚未建立市場化報表，風險難以識別。我們認為在現(xiàn)有情況下，以地方政府信用發(fā)行市政債券，則投資者難以識別風險，難以對其進行定價。第四，中國目前金融市場與金融產品相對較少，制約市政債券的發(fā)展。

2.城投集團發(fā)展中國市政債券的建議。從中國目前已發(fā)行且用于市政建設的債券來看，主要有國債、地方政府債券以及城投類企業(yè)債。在中國現(xiàn)行法律和行政管理體制框架下，可以利用天津先行先試政策，通過改革已有的債券品種，以向市政債過渡。

方式一：在城投類債中加入政府信用。中國已經發(fā)行的城投類企業(yè)債券中，已經間接使用政府信用的方式主要有：以政府回購項目資金作為債券還款來源，政府出具相關文件通過一定方式對債券本息償付予以支持（如“特殊中期票據(jù)”）等等。雖然目前這些方式尚屬個案，但均較好的為市場所認可。

城投類企業(yè)投資于公共基礎設施項目，其最終的“買單”者必然為政府。如果能夠將城投類企業(yè)所發(fā)行的、投資于公益性項目的債券納入政府預算管理，以政府信用改造目前的城投類企業(yè)債券，將是現(xiàn)有法律框架下最為有效的做法。這樣一方面明確了公益性項目資金來源，另一方面也可以降低資金成本，同時與目前的法律法規(guī)并無嚴重沖突，是現(xiàn)時推動市政債的有效方式之一。遠期，在條件成熟時，可借鑒美國市政債做法，由政府授權城投類企業(yè)發(fā)行市政債券，并直接由政府進行還本付息。

方式二：改造目前的地方政府債，專項設立地方市政債。以地方政府債的形式大力發(fā)展中國的“準市政債”是最為有效的途徑，其主要原因是：首先，地方政府債列入地方財政預算，是地方的專項負債，并且能夠約束地方進行專款專用。其次，地方政府享有主權信用，融資成本較城投類企業(yè)會大幅降低。

因此我認為，當前每年2 000億元的地方政府債發(fā)行力度相對較小，可適度增加地方政府債券的發(fā)行量，同時增加地方政府發(fā)債的自主性。對地方政府的管理主要以地方政府財政收入等指標綜合確定其負債量，實行數(shù)量控制。這樣既可以增加地方政府債務的透明度，也可以降低地方政府的籌資成本。同時可嘗試將用于市政項目的地方政府債與用于其他國計民生的地方政府債券分離，逐步由地方政府債向純市政債過渡。

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[責任編輯 安世友]