主體功能區對區域協調發展的影響分析

摘 要：主體功能區的規劃按照資源承載力、現有開發密度、未來發展潛力進行劃分，確定各個地區不同的主體功能。遼寧省的區縣域經濟顯著成為到遼寧經濟發展的重要組成部分，以區縣為單位劃分的省內主體功能區實行差別化的發展政策，從多個方面對遼寧省經濟協調發展產生影響。保障性制度的建設科以解決這一問題。

關鍵詞:主體功能區；區域協調發展；遼寧省

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0124-04

引言

2010年12月21日，國家出臺了《全國主體功能區規劃》。主體功能區域最早提出是在2002年《關于規劃體制改革若干問題的意見》中提出的，并且在國家“十一五”規劃中明確了主體功能區的基本思想；2007年7月國務院發布的《國務院關于編制主體功能區規劃的意見》中，明確了規劃定位、原則、任務及國家級和省級規劃，劃分四類主體功能區等重大問題；在“十二五”規劃中，主體功能區上升到戰略層次。

主體功能區是指基于不同區域的資源環境承載能力，現有開發密度和未來發展潛力等，以是否適宜和如何進行大規模高強度的工業化、城鎮化開發為標準劃分的，將特定區域確定為具有特定主體功能定位類型的一種空間單元。

主體功能區的提出是為了有效解決改革開放三十年來，由于一切以經濟建設為中心，在經濟發展觀念上出現的局限性，使絕大部分地區的環境遭到破壞，資源消耗嚴重，土地利用與當地資源承載力嚴重失衡，空間開發與資源承載力之間的不協調越來越嚴重等突出問題。

主體功能區的劃分，根據不同地區資源環境承載力，現有開發密度和發展潛力，在統籌考慮人口分布，經濟布局，國土利用和城鎮化格局的情況下，將國土空間劃分為優化開發區、重點開發區，限制開發區和禁止開發區四類主體功能區。不同的區劃空間，承載著地區不同的發展路徑，主導了地區的發展路線，以發展經濟或者保護環境為主。主體功能決定了區域的空間屬性和發展方向，是主體功能區的核心和靈魂。

區域協調發展，包含多個含義，區域經濟結構協調，區級產業機構協調，生產力布局協調，區際貿易關系協調，區際利益協調等。區域的不協調性，在中國多個地方之間都有體現，有大區與大區之間、省際內部等，公共服務和人民生活水平差距有不同的表現。主體功能區的確定，在省級范圍內就是以區縣為劃分單元，根據資源承載力，開發密度和發展潛力，確定該區域的發展主路徑。沿著主政策路徑，一些區縣必然面臨限制發展的局面，而另外一些區縣卻受到政策傾斜的照顧，加速發展，被劃為限制開發和禁止開發的地區，多是生態地區和經濟發展地區，而優化和重點開發地區則多是發達區縣，從這點說，主體功能區對區域協調發展會產生顯著影響。

遼寧省作為東北經濟大省，是東北和環渤海重要的經濟區，經過改革開放浪潮的洗禮，遼寧省充分利用地緣與資源優勢，以及老工業基地的基礎，形成了合理的“一區、一帶、兩屏”的經濟發展格局。不僅如此，遼寧省更加極具特色的加強了區縣域經濟的建設，從遼中北到遼南沿海再到遼西地區，均有優勢的區縣域經濟主體，在最新的百強縣的評選中，遼寧省有十個縣、市入選，由此可見，縣域經濟的發展，占到了遼寧省經濟的大部分。同時區縣域經濟的發展，作為微觀層面，與更多的微觀鄉鎮企業，中小企業息息相關，可以說，區縣域經濟的水平，不僅直接作為大區經濟水平的貢獻者，更在一定程度上服務于城市經濟。

本文以區縣為基本單位，以區縣域經濟較發達的遼寧省為研究對象，使用王利等的研究。在王利等在研究中，以區縣為基本單位，對遼寧省的主體功能區進行了劃分。本文借用主體功能區的劃分結果，從主體功能區對區縣域經濟影響的角度研究主體功能區對遼寧省經濟協調發展的影響，并期望對政策提出建議，以作參考。

一、遼寧省區縣域經濟發展概況

作為國家老工業基地，遼寧省的城市化率一直都很高，但以縣為單位的縣域經濟卻一直以來發展緩慢，成為遼寧省經濟發展的短板區域。2008年初，省委省政府做出了較快縣域經濟發展，實施三年倍增計劃的決策。正確的政策引導下，遼寧省縣域經濟成為發展突出的板塊，遼寧現象一鳴驚人。形成了以“縣域經濟規模不斷擴張，縣城財政收入增長較快，農民收入實現較快增長，欠發達地區發展勢頭強勁”為主要特點的新經濟增長板塊，在最新的百強縣名單中，遼寧又有三個縣榜上有名，使遼寧的百強縣增加到十個。

長久的布局發展，遼寧省區縣域經濟不僅做到了又快又好發展，形成了自身的區縣域經濟發展特色。（1）農業產業化、新型工業化、城鎮城市化“三化”并進。（2）以市場經濟為導向，堅持縣域經濟的開放性和民營化。（3）以人為本，以解決三農問題為核心，做到強縣富民統一。（4）打破行政區劃約束，主動接受大城市帶動和輻射，實現城鄉統籌發展。（5）通過技術進步，把傳統產業培育成縣域經濟支柱產業。（6）注重生態發展，走縣域經濟生態化道路。遼寧省區縣域經濟總體快速發展，依托各自資源，成為遼寧經濟重要的組成部分。

根據王利等人的研究，遼寧省主體功能區的劃分（見下圖）：

二、主體功能區的政策路徑

根據主體功能區規劃的要求，確定的四種開發區域，在國家宏觀政策的引導下，有自身的發展方向。

（一）優先開發區域

優先開發區，根據規劃要求，經濟已經有了較快發展，地區開發的強度已接近飽和，資源環境的承載力已經達到極值的一些地區或城市的中心區域。這些區域對地區的經濟發展起著十分重要的作用，是地區發展經濟的源泉，影響區域發展方向，促進區域經濟結構的轉向。因此這些區域未來的發展主要以保持經濟活力，引領產業結構轉型為主，以經濟效益為發展方向，提升在產業中分工的層次，打造創新區域，以創新中心帶動地區經濟發展，率先向科技和和人力驅動型經濟轉變，以此引領地區經濟導向。

（二）重點開發區域

重點開發區域，指一些在經濟上已經有較快發展，資源環境承載能力較強，有較大的發展潛力，并且有足夠的資源和空間作為優先開發地區經濟發展的左膀右臂。重點開發區域，是落實區域經濟發展戰略的關鍵地區，重點開發區域，一般都圍繞在優化開發區域周圍，對優化區域的發展不僅有資源、壞境、人口等方面的緩沖作用，也作為朝陽產業的承接地，支撐增長極的發展。另外，承接外來人口，城市化推進的主要區域，加快工業化的發展。

（三）限制開發區域

限制開發區域，規劃中指影響區域第一產業和生態壞境的重點生態功能保護區。限制開發區域的生態系統較為脆弱，并且直接影響農副產品的生產。限制開發區域，要限制工業化、城鎮化等現代經濟活動，以第一產業為主要發展內容，其他產業的發展也要以生態保護為前提，嚴格控制開發，建設集約型城鎮。

（四）禁止開發區域

禁止開發區域，在規劃中，以自然保護區、風景名勝區、自然森林公園、地質公園等。在未來的發展中要強制禁止開發活動，嚴格限制產業的發展，禁止人口的內流，形成純生態地區。

三、遼寧省內區縣經濟受主體功能區劃分后的影響

根據劃分結果，遼寧省內主要城市的主城區均被劃分在優化開發區中。

在2010年的全國百強縣評選中，遼寧省十個縣域榜上有名，分別是瓦房店市、海城市、普蘭店市、莊河市、大石橋市之后，東港市、開原市、鳳城市、大洼縣、調兵山市，其中，調兵山市被劃入優化開發區域，其他9個縣市均被列入重點開發區域。被劃分入限制開發區和禁止開發去的縣市多數是一些經濟欠發達地區。

（一）區域不協調逐步擴大

根據不同主體功能區將遵循不同的發展路徑，決定不同的發展目標，側重不同的發展重點，遼寧主要城市的城內區域被劃分為優化開發區域，將逐步進行科技創新，持續成為區域經濟的增長極。在遼寧省經濟中的一區、規劃中，以沈陽為中心的遼中北經濟區和以大連、丹東、營口三個城市組成的遼南沿海經濟帶將率先加速發展，布局主要以第三產業以及一些高產能附加值高的第二產業，通過點、線、面聯系作用，加強區域本身的凝聚力。另外，城市本身市區加快公共服務、社會保障等軟實力，積聚區內優質資源，并相互加強聯系，成為經濟活力的注入點。

被劃入重點開發的區域中，有9個是遼寧省的百強縣，以這些區縣為代表的重點開發區，將大力發展工業化、城市化，這些重點開發區域不僅在地理位置上與優化開發區相承接，可以率先承接次級產業，利用豐富的人力、物理、科技資源，并且在一定程度上和優化開發區共享一些優質基礎設施，工業化進程將在原有基礎上進一步助力經濟發展。

遼寧省被劃入限制發展和和禁止發展的區域總共有27個區縣，與重點開發區域持平。其中經濟排名在遼寧省縣域經濟中后二十名中，有18個區縣。根據規劃，這些縣區將要承擔起生態保護的責任，逐步減少工業項目的開工，降低城鎮化率，作為一些主要城市的水源地，一些主要河流的蓄水池，這些較落后地區將承擔較大的機會成本，不僅不能夠獲取先進地區的產業輻射，對于已經良好發展的當地的一些產業，也很有可能發展受到遏制。

地區經濟的發展，一旦打破勻質的平面，迎來的便是極化作用所代表的集聚經濟。一些地區率先發展，相比較產生一些落后地區。主體功能區的劃分，因為壞境因素、人為因素、歷史因素等原因，使多數發達地區被劃分進限制和重點開發區域，絕大多數偏遠落后地區被劃分進限制和禁止開發區域。發展路徑的不同，將逐步擴大地區的不協調性。

（二）政策取代了“看不見的手”

雖然市場的不均衡發展，客觀上一定的擴大了經濟發展的差距，但是，區域在自身的發展中并沒有是差距進一步擴大，有時也在一定程度上縮小了差距。這都要歸功于市場這雙“看不見的手”，資源的聚集，自然就有涓滴效應的存在。

遼寧省作為國家老工業基地，從改革開放初的國有經濟比例較重，臃腫的制度，曾使遼寧的經濟一度停止不前，但市場經濟的浪潮催進了遼寧經濟結構的快速轉變。遼寧縣域經濟的起步始于2000年，走的是特色經濟的道路，發揮地區優勢，遼寧雖然作為共和國的裝備基地，重工業等第二產業所占比例較大，但一些城市不適合發展或不能發展的產業，在縣域經濟下卻蓬勃快速的提升自己的力量。如法庫縣的陶瓷、海城市的鎂質材料、莊河市的食品加工等，還有令遼寧人津津樂道的財政收入三年翻兩番的“義縣速度”。這些特色遵循市場規律，通過看不見的手的指引，形成了“一縣一業”的縣域經濟特色，并在遼寧省經濟中占較大比重，2009年，縣域經濟占全省GDP的比重為44.5%。

主體功能區的規劃，要求對優化和重點開發區域實行優先產業創新，產業發展。對限制和禁止開發區域禁止產業的發展，逐步減少人口，減緩城鎮化的發展，實行嚴格的環保政策，在這些地區落實生態保護。這樣的政策一方面阻斷了可流動資源對落后地區的反哺作用，使本該擴散發展的產業得不到良好的產業發展后續土壤。另一方面對于被劃入限制發展和禁止發展的區域，也遏制了當地的特色經濟的發展，這些遵循市場規律發展，在多年探索的中建立的特色經濟產業很有可能被削弱，甚至在當地消失。這種用政策代替“市場的手”的行為，限制了市場經濟的關鍵“自由”，沒有了涓滴，只有集聚，縣域經濟的不協調將更顯著。

四、省際范圍內的協調政策

經濟發展是一個矛盾體，根據區域資源環境承載力、現有開發力度、開發潛力確定的體功能區，是為了“統籌規劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，引導人口和經濟向適宜的區域集聚，保護農業和生態發展空間，促進人口、經濟與資源環境相協調”，卻對地區的協調發展產生影響。這就需要協調發展政策的出臺，在宏觀角度控制經濟的作用。由于主體功能區的劃分以區縣為單位，省際受益最廣，因此省際范圍內的協調政策是必不可少的，可以有效解決經濟發展的矛盾。

（一）建立有效生態補償機制

由于在限制和禁止發展區域，限制產業的發展，走生態保護的道路，經濟的增長必然受到影響，這就需要有效的生態補償機制。以由生態保護的受益方支付生態保護費用給限制和禁止開發地區，這種機制一定是省際范圍內的，并且配套有效的監督機制。

（二）適當的民族政策

在遼寧省的主體功能區規劃中，有不少的自治縣都屬于限制開發和禁止開發，如禁止開發的縣中有6個是滿族自治縣。實行差別化的經濟發展政策，要考慮地區的人均協調性，同時實行傾斜的民族政策。

（三）有區別的政績考核機制

在差別化的，以主體功能為經濟發展的方向下，對地方政府的考核也應該改變。根據主體功能的確定，建立以主體發展目標為主要內容的政績考核機制，消除人為不顧大局，追求經濟粗放發展的后果。在優化區域，以創新產品對地區經濟的帶動作用為考核。在重點發展區域，以實體經濟增長為考核。在限制和禁止發展區域，以環境保護為考核指標。

準確的政策的實施，對主體功能區規劃發展和區域協調發展兩者有著重要的意義。

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[責任編輯 吳明宇]