淺談政府職能在農民工權益保障中的作用

摘 要：在中國現代化建設中，活躍著一群特殊的社會群體——農民工，農民工權益保障是社會發展轉型的必然產物。分析政府職能發揮不當農民工權益保障的現狀，探討政府在農民工權益保障中的地位和作用通過政府職能轉變來切實保護農民工的權益。

關鍵詞：政府職能；農民工；權益保障；作用

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）16-0207-02

農民工是中國社會特有的一個群體，他們從農民中分化出來并形成了一個新的獨立的社會階層，他們在城市建設，經濟發展，社會進步中，發揮著巨大的作用，但在現實社會中，他們的合法權益屢遭侵犯，處處被忽視和排斥，成為城市中的弱勢群體。因此，農民工的權益保障已成為一個嚴重的社會問題，政府應承擔起保障農民工群體權益的首要職責，這對推動構建和諧社會、推進城鄉現代化進程，具有重要意義。

一、政府職能決定政府在農民工權益保障中的地位和作用

政府職能，亦稱行政職能，是國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。早在1997年的世界發展報告中就指出，政府的職能是提供充足而優質的公共產品與公共服務。西方學者對于政府職能和作用有過概括，其中較為經典的兩條是: （1）最大限度地保障社會中每一成員免受來自其他成員的不公正待遇和壓迫，或者說建立一種有效的維護公正的行政體系; （2）建立和維持某些整個社會所必需的而私人難以提供的公共設施和公共制度。這兩條都在強調政府的公共管理和維護社會公正的職能。政府職能決定了政府在農民工權益保護中的主體地位，決定了政府在農民工參與社會政治、經濟、文化活動、勞動就業和社會保障等合法權益中，具有決定性作用。

二、政府職能發揮不當導致農民工權益受損

（一）行政立法的缺失造成農民工權益受損

1.城鄉二元戶籍制度的影響。1958年全國人大常委會頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》將國民分為城市居民和農村居民兩種，形成獨特的城鄉二元戶籍制度。“二元戶籍制度猶如一道無形的墻，將中國城市與農村社會徹底分離開來。”二元戶籍制度的建立，使得農民成為一個社會階層。一旦成為農民，即使進入城市務工仍然無法擺脫其農民身份，無法成為城鎮居民，享受不了國家給予城鎮居民特殊的待遇等諸多方面。這是違背人權相關規定的。“在世界各國的各類社會偏見和歧視（種族的、民族的、宗教的和性別的等等）都日趨消亡的今天，戶口歧視的存在的確是一件令信奉社會主義理論和具有基本正義感的國人汗顏的事情。”

2.政治權利的不平等。中國憲法第34條規定：“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權；但是1995年修正過的《選舉法》第14條規定：“省、自治區的人民代表大會代表的名額，由本級人民代表大會常務委員會按照農村每一代表所代表的人口數4倍于城市每一代表所代表的人口數的原則分配。”“這意味著農村人口的選舉權相當于城市人口的1/4。這顯然是在法律上設置了農村人口與城市人口的政治權利的不平等。”農民工政治權利平等形同虛設。選舉權和被選舉權是實現其他政治權利的前提和基礎，連最基本的政治權利都得不到保護，又談何保護其他政治權利呢？

3.社會權益得不到保障。農民工的社會權益包括勞動權、社會保障權等。中國1982年修訂后憲法第42條規定“公民有勞動權的權力和義務”，《勞動法》第３條規定：“勞動者享有平等就業和選擇職業的權利。”第１２條規定：“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。”然而在現實生活中農民工只能從事條件最差，待遇最低的臟、苦、累的職業，往往條件好的，工資高的職業都將農民工排除在外。中國憲法第４５條規定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”由此可見，任何公民都有平等的享有社會保障的權利。國家每年投入了巨額的社會保障經費，主要花費在城鎮居民上，農民工的社會保障福利少的可憐，連最基本的醫療福利都不能享有。正如一位社會保障專家所說：“至今為止，中國社會保障制度的研究和建立，都是面向城鎮居民的，城鎮居民享受“高就業、高福利、高補貼的社會待遇，對于占人口80％的農村，基本上沒有考慮。”這顯而易見的造成城鄉差別，身份歧視。

（二）行政執法的缺失造成農民工權益受損

長期以來，中國是一個以義務本位占主導地位的國家，保護的主要是國家和社會的利益，忽視了個人利益的保護。農民工處于社會的最底端，個人的利益往往因無條件的服從國家的利益而遭受損害，其個人的利益難以得到法律保護。而現實中保障農民工權益的具體法制法規不健全；政府各級工作人員執法素質不高，存在著歧視農民工的心理；行政執法中存在著有法不依、執法不嚴、執法不公、行政不作為、效率低下等不利于保障農民工權益的行為，導致農民工的合法權益在受到侵害的時候得不到有效的保障，嚴重損害了農民工的利益。

（三）行政司法的缺失造成農民工權益受損

勞動仲裁和上訴法院的途徑在維護農民工權益的兩個重要途徑，現實生活中，許多農民工對《勞動法》的相關規定了解甚少，根本不知道60日勞動爭議仲裁時效規定。遇到勞動糾紛，當農民工申請勞動仲裁時，資方還會故意對勞動部門的認定不服，提出行政復議，然后又提起行政訴訟一審、二審，當二審敗訴時勞動仲裁方能重新啟動。即使經過了勞動仲裁，資方還會故意拖延時間，對仲裁結果表示不服，向法院提起民事訴訟，又是一審、二審。按照現行相關法律程序，從認定到訴訟結束，整個程序走完一般需要一到兩年的時間。對那些權益受損甚至身體傷殘的農民工來說，如此漫長、煩瑣的法律程序無疑是一種精神折磨，他們很難支付得起其中需要的時間、精力和經濟成本。

三、政府在農民工權益保障中應采取的措施

（一）發揮政府立法職能，建立服務于農民工權益保護的法律制度體系

各級政府要運用法律的、行政的、經濟的手段對當前造成農民工貧困亟待解決的問題進行綜合治理，徹底清理廢除以往不合理制度，有計劃、有步驟地制定出臺新制度：進一步清理和取消各種針對農民工進城就業的歧視性規定和不合理限制，真正給予其國民待遇，保障其合法權益。應深化戶籍管理制度改革，逐步放開農民進城落戶限制，徹底打破農業戶口與非農業戶口的身份限制，逐步實現公民遷徙自由，城鄉一體的一元戶籍管理制度。應對《勞動法》進行具體的修改，使它能夠更好地保護廣大農民工，同時要制定與之配套的勞動合同法、集體合同法、工資法、勞動保護法、勞動監察法、勞動爭議處理法等。在勞動法或相關配套法律法規中，應規定不準歧視農民工的用人原則；農民工勞動爭議處理費由用人單位預先墊付原則；用人單位招用農民工的特定義務；農民工工資預先執行制度；明確最低工資支付制度等。逐步將農民工納入城市社會保障體系，建立全國統一的、可轉移的農民工工傷保險、醫療保險、養老保險制度。

（二）加強政府行政執法職能，真正做到執法必嚴，違法必究

政府部門必須高效切實地執行法律法規，處理好每一個案件。加強政策法規宣傳教育，運用廣播、電視、互聯網、報刊雜志、文娛活動等多種形式，廣泛宣傳保護農民工權益的法律法規，要在全社會樹立權利面前人人平等、機會面前人人平等、城鄉之間人人平等的理念。

要加大勞動執法的力度。行政部門執法不嚴是導致農民工權益不斷遭受侵犯的一個重要因素。所以，應加大行政執法力度，明確監督主體的職責和權限，建立嚴格而科學的執法監督機制。應加大對農民工權益保障的監察執法力度，完善農民工權益受損的投訴和處理機制，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

（三）改革行政司法，適應農民工權益保障新形勢的需要

司法方面，要對農民工確立特別保護制度。其一，改變現有的“先仲裁，后訴訟”的制度，建立類似商事仲裁的“或裁或審”制度，以便節約成本，提高解決勞動爭議的效率；其二，擴大勞動爭議案件舉證責任倒置的適用范圍，加重在各種資源上均占優勢的用人單位的舉證責任，減輕處于弱勢地位的農民工的舉證責任；其三，搭建法律援助通道，各級政府相關職能部門要成立專門的農民工法律援助中心，加大對農民工法律援助的財力和人力支持，使得農民工在合法權益遭受侵犯的時候，能夠免費獲得法律援助，更好地維護自己的合法權益。

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[責任編輯 王曉燕]