小額信貸監管問題的分析與思考

[摘 要]小額信用貸款（Microfinance）是以個人或家庭為核心的經營類貸款，其主要的服務對象為廣大工商個體戶、小作坊、小業主。貸款的金額一般為10萬元以下，1000元以上。小額信用貸款是微小貸款在技術和實際應用上的延伸。借款人不需要提供擔保。其特征就是債務人無需提供抵押品或第三方擔保僅憑自己的信譽就能取得貸款，并以借款人信用程度作為還款保證的。由于小額信貸有著與普通銀行信貸不同的風險特征，怎樣對小額信貸進行正確的定位并實施有效的監管，成為值得研究的問題。

[關鍵詞]小額信貸 小額信貸機構 小額信貸監管

小額信貸是人們關注貧困人口發展的產物。由于貧困人口缺少有效的擔保方式，居住地較分散，流動性強，具有的信貸需求規模小，資金在生產和消費中混淆使用等特點，正規金融機構的貸款條件和要求他們很難滿足，從而難以得到正規金融機構的資金融通。與之同時，全球的的貧困問題日益嚴重，怎樣找到一個正確的幫扶手段，幫助貧困人口脫貧和發展成為社會一個突出的問題。

小額信貸在國際上產生于20世紀70年代，最初目的是消除貧困和發展農業生產。資金的發放主要是通過國家的金融機構或合作組織、資金主要用于農業生產和技術的改造，貸款的發放對象主要是男性、貸款發放一般是低息、無息、資金來源是政府的補貼或各種公基金。

目前，世界各國都有小額信貸的實踐，但各國的國情不同，小額信貸的運作方式及發展路徑具有差異性。各國提供小額信貸的機構也具有多樣性，包括國有機構、國有政策性或發展銀行、商業銀行、非政府組織、信用合作社以及非正規的社區團體。國際上幾種有影響的小額信貸模式有：孟加拉的鄉村銀行、泰國的農業和農村合作社銀行、印度尼西亞的人民銀行的小額信貸體系等。自20世紀90年代初期，中國在模仿國外先進模式的基礎上，小額信貸開始在中國農村進行試點。

一、我國小額信貸的現狀與問題

1.我國小額信貸概況

小額貸款在上個世紀90年代初引入中國的，當時的主要目的是用于扶貧。此后，國家根據個人小額貸款條件面向中低收入群體和微小企業的金融產品支持的不足，持續推出了一系列的支持性政策，有效地促進了小額信貸的發展。

小額信貸是一種以城鄉低收入階層為服務對象的小規模金融服務方式。個人小額貸款條件旨在通過金融服務為貧困農戶或微型企業提供獲得自我就業和自我發展的機會，促進其走向自我生存和發展。其主要特征之一就是不需要貸款者提供任何擔保或者抵押，僅憑自己的信譽就能夠獲得貸款，并以借款人的信用程度作為還款保證。

小額信貸是滿足農民資金需求的有效手段。做好小額信貸工作，事關我國農業發展、農民增收、農村穩定大局。海南省在小額貸款上有一定特色，海南省農信社自2007年以來，將“格萊珉模式”引入海南，在瓊中縣開展小額信貸試點。瓊中農信社借鑒格萊珉小額信貸方法，成功摸索出“2萬以下，不需審批，7天到位，財政貼息”的“瓊中小額貸款模式”。僅一年多的時間，就向3177戶農戶發放小額貸款4500萬元，扶持了種桑養蠶、養蜂、靈芝等多個特色產業，還款率98%以上，貸款農戶人均增收四成以上。

目前，“瓊中模式”已在全省推廣。到2010年8月底，小額貸款余額達37.1億元，累放小額貸款25.4億元，惠及41萬農戶。2009年，幫助農民人均增收210元，占全省農民人均增收的22%。“瓊中模式”是在借鑒孟加拉“格萊珉模式”基礎上結合中國國情探索出來的一條小額貸款新模式。

2.我國小額信貸存在的缺陷和問題

從20世紀90年代初開始，為了幫助中國政府解決扶貧貼息貸款到戶率低和還款率低的問題，一些國際機構和國內非政府組織開始探索引入小額信貸，以使貧困農戶更容易獲得金融服務。隨后，越來越多的國際多邊和雙邊援助機構對小額信貸產生興趣并投入可觀的資金開展試點項目。政府扶貧部門也逐漸認識到小額信貸在扶貧中的有效作用，把部分扶貧資金以小額信貸的方式投放給貧困農戶。目前，我國從事小額信貸主要有以下機構：國際發展機構和非政府組織資助的小額信貸項目、政府主導的小額信貸扶貧項目（一般由農行、扶貧辦及扶貧社操作）和農村信用社的小額信貸業務。非政府組織、政府主導的小額信貸扶貧項目均是單一項目型模式，資金主要依靠外部供給，不具備持續性。小額信貸從業人員多為兼職，小額信貸經營沒有組織機構的保證。在管理機制上無法創新，只是在形式上照搬了國際上的做法。

隨著小額信貸在中國多年試驗，客觀上提出了中國如何建立可持續性的小額信貸的體系問題。農村信用社在經歷了壘大戶的挫折以后，重新進行了市場定位，把小額信貸作為業務發展的重點，但信用社的小額信貸仍有許多地方需借鑒國際最佳實踐。

政府主導的小額信貸扶貧項目和農村信用社的小額信貸業務都是補貼型的小額信貸，與國際小額信貸的方向是背道而馳的。如果金融機構不是自發開展小額信貸，也就無法創新。此外，農村信用社從事小額信貸已開始對一些操作相對規范的國外非政府組織的小額信貸構成競爭的壓力。由于農村信用社可得到中央銀行的貼息支農再貸款，成本較低，貸款利率也遠低于國外非政府組織資助的小額信貸，在一些地區出現了農戶借農村信用社的小額信貸還國外非政府組織資助小額信貸等現象。

小額信貸公司雖不吸收公眾存款，但也是經營貸幣信用業務的特殊企業，理當屬于金融業范疇。可《關于小額貸款公司的指導意見》（下稱《指導意見》）（銀監發[2008]23號）中未明確其金融屬性，只是規定小額信貸公司是不吸收貸款的有限責任公司或股份有限公司。小額信貸公司以工商企業之名進行金融業務操作，造成了運行中的一系列問題。

首先是其身份定位與法律適用性的問題。按《指導意見》規定：小額信貸公司并不是金融機構，而是有限責任公司或者股份有限公司。只提供貸款業務使它不同于商業銀行，不適用于《商業銀行法》；而貸款業務本質上又是一種金融行為，不同于一般的有限責任公司，又不能適用《公司法》；貸款業務更是收取商業利潤并采取商業化的經營方式以實現資金利用的商業行為，不同于以財政為后盾的政策性銀行，不能接受相關的法律調控（李芮，2007）。

其次是制度設計帶來的監管問題。中國銀監會負責監督管理金融機構及其業務活動，而小額信貸公司沒有獲得金融業務許可證，不是金融機構，所以不受銀監會監管。浙江省規定由試點各地政府金融辦負責指導和督促小額信貸公司的監督管理，但金融活動的監管是一項需要具備專業知識技能和豐富經驗的機構才能勝任的工作，許多地方出現了監管主體的虛化，沒有一個明確的、專業的機構負責監管小額信貸公司的業務活動。

當前，農村資金大量外流和農村金融市場的壟斷格局是農村金融中的兩個突出問題。在農村發展不吸收存款的小額信用貸款，不但有助于創造一個有效競爭的農村金融市場，同時還有利于緩解農村資金外流，解決農民和微型企業貸款難的問題。試點小額信貸組織是整體農村金融改革中的重要組成部分，必將對推動其他農村金融改革起促進作用，尤其有利于促進完善信用社的治理結構。

我國農業保險普及率低，自然災害發生后，風險就全部轉移到金融機構身上。其次，抵押模式不完備，農民、中小企業貸款抵押品少，而一些資產比如土地使用宅基地等貸款人愿意用來抵押，我國這方面的法律法規目前還不夠完善。

二、國外小額信貸機構的組織和監管機制對我國的啟示

孟加拉尤努斯教授自1983年正式創辦格萊珉銀行以來，至今奉行尤努斯規定的貸款原則：不用任何抵押物窮人就能申請貸款，乞丐也能借錢。目前，孟加拉格萊珉銀行在國內成立已經了1277個分行，遍及全國46620個村莊。每年發放小額貸款的規模已超過8億美元。至今，格萊珉銀行累計發放的小額貸款總量達到57.2億美元，令639萬人受益，58%的借款人及其家庭成功脫離了貧困線。在創造巨大社會效益的同時，自身還能持續盈利。成立至今，僅有3年出現虧損，而其他年份均實現盈利，貸款還款率高達98.89%。

國際經驗只能借鑒不能復制。海南農信社“瓊中模式”作為國際小額信貸的創新模式，與“格萊珉模式”相比，吸取了其中的合理成分（如發放不需要抵押擔保的小額信用貸款，5戶聯保等），同時又剔除了一些不切合中國農村實際的內容（如高利率、周期較短、頻繁還款等），因而更具有鮮明的中國特色，更符合中國農村的實際，形成明顯的本土化特色。

要學習尤努斯的精神和理念，不斷推進小額信貸體制與機制創新。實踐證明，小額信貸要實現可持續發展，必須不斷完善，不斷創新。海南農信社創造的“瓊中模式”正是在借鑒“格萊珉模式”的基礎上，大膽創新，對小額信貸建立全新的體制，全新的機制，全新的隊伍，成功探索了一條中國農村金融改革發展之路。

三、我國小額貸款的對策建議

1.強化保險宣傳，提高保險意識

我國農村小額信貸保險發展中，政府、金融、保險等要緊緊圍繞農民生活熱點問題和產業升級需要，深入開展農村小額信貸保險的宣傳教育工作，充分借助電視、報紙、廣播、網絡等宣傳媒介，向廣大農民宣傳農村小額信貸保險的作用，使農民逐步培養起保險消費習慣和理念，充分利用保險工具規避風險，為農村小額信貸保險發展創造寬松有力的發展環境。

2.政府加強引導，加大政策支持

首先，可在貨幣政策上對農村金融機構，尤其是農村合作金融機構和新型農村金融機構，實行差別存款準備金政策，并給予信貸機構一定的財政補助，鼓勵其大力發展小額信貸業務。其次，在稅收政策上，對辦理農村小額信貸保險的保險機構，試行減免農村小額信貸保險業務的營業稅和所得稅，促進保險公司介入農村小額信貸保險市場的積極性。第三，在確保保險公司償付能力的情況下，放松對農村小額信貸保險產品經營的管制，完善農村小額信貸保險產品的報備程序，明確商業保險公司經營農村小額信貸保險業務和社會保險的定位。最后，對農村地區加大發放政府扶貧資金的力度，從農村外部注入政策性資金和積極采取“綠箱”操作，進行農業補貼、加快農戶自身經濟基礎的改善。但是，在以上過程中，政府只是場外協調方，并不直接介入農村小額信貸保險的運作，通過宏觀經濟環境調控來實現農村小額信貸保險市場的寬松環境。

3.加強經營創新，提高服務能力

一是創新小額信貸產品，在目前“小額信貸+意外/疾病保險”業務操作模式下，可以將該產品繼續擴大，創新開發“小額信貸+保證保險”。即由貸款機構作為投保人為貸款業務投保，保險公司收取一定的保費后，對借款人的還款進行擔保；在借款人出現違約或逾期還款時，由保險公司進行理賠，仍由貸款機構作為第一受益人，這樣必將使貸款得到更大的保障，減輕貸款機構貸后收款的壓力。

二是創新管理流程，保險公司應在農村小額信貸保險業務的核保、收費及理賠等管理流程方面進行創新，實現投保手續簡化，收費方式簡便，理賠速度高效。

三是創新服務能力，保險公司應在機構鋪設、硬件配備、人員培訓、誠信教育、銷售服務等方面加大投入，勇于創新，快速提高農村小額信貸保險服務能力，推動農村小額信貸保險的持續健康發展。

四是健全監管機制，確保可持續發展。第一，建立農村小額信貸保險的準入和退出機制，建立農村小額信貸保險市場準入標準與退出機制，逐步完善該市場體系，保證農村小額信貸保險市場健康有序發展；第二，推動農村農村小額信貸保險業務重要信息和統計信息的采集和應用，要求保險公司建立專門的業務統計系統，滿足農村小額信貸保險業務數據分析及監管需要；第三，建立農村小額信貸保險業務的評價體系，以參保率、市場占有率、費用率、簡單賠付率及拒賠率等指標為核心建立農村小額信貸保險評價體系，引導保險公司加強對農村小額信貸保險經營分析，及時防范化解經營風險；第四，建立適合農村小額信貸保險客戶的投訴渠道及解決機制，采取建立保險公司內部信訪投訴機制，保險行業協會信訪投訴機制，保險監管部門信訪投訴機制等措施，建立簡便可行適合農村小額信貸保險市場投訴渠道。

四、對我國加強小額信貸金融監管的構想

1.小額信貸機構的資金來源

商業銀行作為正規的金融機構，資金雄厚、運行規范、監管嚴格、制度健全，這些優勢可以很好的補充小額信貸公司的先天不足；而小額信貸公司作為土生土長的金融組織，依靠自身掌握的“軟信息”、網點分布廣泛等特點，恰好能夠彌補商業銀行在農村金融市場上“水土不服”的劣勢。

假定商業銀行以其正常的貸款利率向農村小額信貸公司批發貸款，這符合商業銀行“批發行”的業務特點。按照銀監會的規定農村小額信貸供暖公司的貸款利率最大可以在央行規定的基準利率基礎上上浮4倍，目前我國農村地區正規金融機構的貸款利率基本上是央行基準利率的1.5~2倍，這表明商業銀行與小額信貸機構有合作的可能性。

商業銀行從表面上看福利沒有增加，但從長遠目光來看，商業銀行福利也有潛在的增加。首先，銀監會頒布的《關于加強銀行業金融機構社會責任的意見》中指出，認真履行社會責任可以很大程度上提高商業銀行的知名度和良好的品牌形象，商業銀行支持新農村建設，解決三農問題，很明顯會提高其在農民心目中的形象與地位。同時隨著城市金融競爭的白熱化，開辟農村市場是商業銀行未來的必然選擇，而現階段商業銀行對農村金融機構批發貸款可謂是漸進式進入農村市場，為將來的進入奠定基礎。從上述分析可以得出，商業銀行與信貸公司的合作會形成1+1>2的效果。

2.小額信貸機構的利率

過分加重對利率的管制會歪曲資金的適用價格并造成金融資源不合理的配置，同時，會直接對商業性金融機構在農村金融市場上的盈利水平造成不良影響。小額信貸作為一位扶貧手段并不是權宜之計而是一種經濟行為，應充分考慮信貸資金的回籠和可持續的財務發展。國際上很多半途而廢的小額信貸項目就其根源是因為虧損巨大。鑒于此，金融監管部門應在市場經濟機制下，擴大利率浮動區間，使靈活的多種利率適用于小額信貸。

在小額信貸公司轉軌到金融行業的過程中，對小額信貸公司的股東人數都進行了限制，這在一定程度上遏制了小額信貸公司的發展。實際上對小額信貸公司進行股東人數的限制是沒有必要的，小額信貸公司本來就是商業行為，該進一步放開股東人數的限制，從而擴大小額信貸公司的發展資金基礎。這樣，不僅可以是大量的農村游資找到正規的投資渠道，而且可以提高小額公司的管理水平和風險抗御能力。

小額信貸無抵押獲得看上去是惠及所有用資者的事情，實際上無抵押就意味著貸款風險，為了減少貸款風險，貸款業務會傾向于非貧困農戶的用款需求，這樣貧困農戶的用款權就被剝奪了。從國際上看，很多國家的銀行法規定金融機構職能提供一定比例的無抵押獨愛款，而小額信貸機構的貧困客戶通常也無法提供相應的抵押，無抵押貸款的限制阻礙了小額信貸機構向窮人的拓展。

3.小額信貸的監管

風險管理是小額信貸公司生存的根基。小額信貸公司不能吸收公眾存款，貸款資金來源主要為公司凈資產及股東投入，貸款總體規模相對較小。在相對的貸款規模下，只有良好的風險控制體系才能保證小額信貸公司現金流健康，才能保證公司的可持續發展。

(1)在信貸業務發展時，要把握“貸前調查、貸中審查、貸后檢查”三關。信貸業務部、風險管理部和審計部要構筑起風險控制的三道防線。三部門都要指派專人通過計算機系統進行日常非現場檢查，相互配合開展現場檢查。發揮三道防線的作用，當前更重要的是發揮信貸部門的作用。要承擔制度的制定，激勵政策制定，貸后管理一系列職責的要求的制定。風險管理和內審部門要加強培訓，從第三方分析判斷風險情況，做好貸后管理工作，尤其是不良貸款的催收工作。信貸、風險、內審三道防線的檢查督促不僅對代后工作進行了規范，也從源頭上更為有效地進行了控制，為業務發展起到了保駕護航的作用。

(2)推廣信用評級，使貸款發放更高效。根據借款人的還款記錄等信息評定出信用等級，參考信用等級確定放款的數量和期限。建議省分行信貸部建立和完善客戶基礎數據庫，加強對市分行及縣支行數據庫的管理和指導，為信用風險評估的順利開展打下良好基礎。

(3)提供貸后服務，保障小額信貸資金的安全。小額貸款具有筆數多、客戶雜、管理難度大的特點，為保證資金安全，可以為貸款人辦理貸款保險。貸款人是貸款業務的核心，因此貸款人履行保險義務的情況對于貸款業務具有決定作用，如因貸款人發生意外而無法履行貸款義務，同樣會給貸款業務造成相關的損失。可以根據貸后管理對象的信用程度不同區別對待，確定重點與非重點監控。對信用等級較高、經營相對穩定的額客戶，以電話回訪方式與借款人交談，掌握近期經營情況等；對信用等級交叉、經營變化大的客戶進行現場回訪調查。

鑒于當前中國還不完善的金融環境，政府應及時制定小額信貸的相關法律法規，并使用國家強制力保證它的實施。首先應依法明確小額信貸的發放對象。其次要依法明確小額信貸的存款業務、職能監管機構及非存款金融機構的合法地位，最重要還是要依法加大社會信用治理力度。在相關政策方面，首先可以借鑒國際上的成功案例，聯系中國作為農業大國的特殊國情，嘗試由中央到地方政府設立層級風險投資基金，對弱勢地區、產業的薄弱環節提供支持，培育出更多合適的借貸主體。其次，參見世界上小額信貸的管用做法，建立由地方政府、金融機構共同出資組成的小額信貸風險補償基金，來解決信貸風險中的補償問題。再次，嘗試建立農村政策性保險公司，并設立相應的保險基金，為農戶、農業和農村提供循環互助的保險鏈條，為開辦小額信貸的金融機構提供保險服務和補償服務。

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[3]姚筱茜.我國農村小額信貸的問題與對策.中國商界，2009，第8期，69

（徐鋒 中國建設銀行貴州六盤水分行經濟師；陳升瑜 中國建設銀行貴州六盤水分行營運部主任）