新型農村社會養老保險基金運行風險及防范研究

摘要：基金的安全運行是新型農村社會養老保險順利實施和可持續發展的根本保證。從現實風險和潛在風險兩個角度對新型農村社會養老保險基金運行風險進行了分析，并從外在的客觀原因和內在的決定性因素對風險成因進行分析，提出了防范基金運行風險的對策。

關鍵詞：新型農村社會養老保險；基金；運行風險；風險防范

中圖分類號：F842.6 文獻識別碼：Ａ 文章編號：0439－８114（２０12）16－3652-04

Ｓｔｕｄｙ ｏｎ ｔｈｅ Ｏｐｅｒａｔｉｎｇ Ｒｉｓｋｓ ａｎｄ Ｐｒｅｖｅｎｔｉｖｅ Ｍｅａｓｕｒｅｓ of ｔｈｅ Ｎｅｗ Ｒｕｒａｌ Ｓｏｃｉａｌ Ｐｅｎｓｉｏｎ Ｉｎｓｕｒａｎｃｅ Ｆｕｎｄ

ＺＨＡＮ Ｃｈａｎｇ－ｃｈｕｎ，ＳＨＩ Ｈｏｎｇ－ｗｅｉ

（Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ， Ｊｉａｎｇｓｕ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｚｈｅｎｊｉａｎｇ ２１２０１３， Ｊｉａｎｇｓｕ， Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｔｈｅ ｓａｆｅ ｏｐｅｒａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｆｕｎｄ ｉｓ ｔｈｅ ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌ ｇｕａｒａｎｔｅｅ ｔｏ ｔｈｅ ｓｍｏｏｔｈ ｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｆｏｒ ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ． Tｈｅ ｏｐｅｒａｔｉｎｇ ｒｉｓｋｓ ｏｎ ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ ｆｕｎｄ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｔｗｏ ａｎｇｌｅｓ ｔｈａｔ ｒｅａｌ ａｎｄ ｐｏｔｅｎｔｉａｌ ｒｉｓｋｓ were introduced， ａｎｄ ｔｈｅ ｃａｕｓｅｓ ｏｆ ｆｕｎｄ ｏｐｅｒａｔｉｎｇ ｒｉｓｋｓ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｔｗｏ ｄｉｍｅｎｓｉｏｎｓ ｔｈａｔ ｅｘｔｅｒｎａｌ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ ｒｅａｓｏｎｓ ｔｏｇｅｔｈｅｒ ｗｉｔｈ ｉｎｔｅｒｎａｌ ｄｅｃｉｓｉｖｅ ｆａｃｔｏｒｓ were analyzed． Ｆｉｎａｌｌｙ， ｓｏｍｅ ｐｏｌｉｃｙ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ ａｎｄ ｐｒｅｖｅｎｔｉｖｅ ｍｅａｓｕｒｅｓ were ｇｉｖｅｎ ｔｏ ｐｒｅｖｅｎｔ ｔｈｅ ｏｐｅｒａｔｉｎｇ ｒｉｓｋｓ

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｔｈｅ ｎｅｗ ｒｕｒａｌ ｓｏｃｉａｌ ｐｅｎｓｉｏｎ ｉｎｓｕｒａｎｃｅ； ｆｕｎｄ； ｏｐｅｒａｔｉｎｇ ｒｉｓｋｓ； ｒｉｓｋ ｐｒｅｖｅｎｔｉｏｎ

為有效解決廣大農村居民老有所養問題，２００９年９月國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），決定自２００９年起在全國逐步開展新型農村社會養老保險（以下簡稱新農保）試點。目前，各地正積極推進試點工作，已取得了一定的成效。截至２０１０年底，全國共有２７個省、自治區的８３８個縣（市、區、旗）和４個直轄市部分區縣開展國家新農保試點，參保人數達１０ ２７７萬人，領取待遇人數２ ８６３萬人。全年新農保基金收入４５３億元（其中個人繳費２２５億元），基金支出２００億元，基金累計結存４２３億元。

新農保基金是指通過參保農村居民個人繳費、集體補助、政府補貼等渠道籌集的，用于支付符合領取條件的農村居民養老金待遇等支出的專項資金。新農保基金是新農保制度的物質基礎，它的安全運行是新農保制度順利實施乃至可持續發展的根本保證。然而，新農保作為一項全新的社會政策，無論是其本身在制度設計上還是在制度的執行過程中都難免存在一些漏洞和偏差，均會給新農保基金的安全運行帶來風險。２０１１年５月向江蘇省鹽城市新農保經辦機構發放調查表，收集到該市市區新農保及基金運行的詳細資料。以此為實證，結合文獻研究，從新農保基金運行面臨的現實風險和潛在風險兩個角度進行分析。

１ 新農保基金運行風險的表現形式分析

１．１ 現實風險

現實風險也就是新農保基金在當前整個運行環節中存在的亟需解決的問題，主要表現在以下幾個方面。

１．１．１ 基金籌集環節存在的風險 基金籌集環節存在的風險主要是：①多數參保居民選擇較低檔次的繳費標準。如鹽城市市區新農保繳費標準設定為每人每年１００元、２００元、３００元、４００元、５００元、６００元共６個檔次，然而從實際繳費情況來看，超過８０％的參保居民選擇了較低檔，即１００～３００元檔；從其他地區來看，江蘇泰州約７０.0％的農村居民選擇最低繳費標準（１００元）［１］；河北涿州參保居民選擇最低檔（１００元）的占８９．４％，選擇最高檔（５００元）的僅占２．６％［２］；河南長葛市官亭鄉崗李村實際參保人數７７４人中，選擇最高檔（５００元）的僅有４人，選擇２００元檔次的有３人，其余人員均選擇１００元的最低檔次［３］；從全國來看，由于２０１０年個人繳費總額為２２５億元，參保人數１０ ２７７萬人，可得出人均繳費水平為２１８．９元，如果剔除６０歲以上不繳費的參保人員，則７ ４１４萬６０歲以下參保人員的實際繳費水平為３０３．5元，顯然，處于《指導意見》設置的５檔繳費標準（１００～５００元）的中等檔次上。過低的繳費檔次，給基金支付帶來壓力，導致整體保障水平偏低；②部分地方財政補助資金未能及時到位。如鹽城市審計局對全市新農保審計調查發現，截至２０１０年７月，該市某縣基礎養老金財政補貼資金２ ０１８萬元未能到位。地方財政補助資金未能及時到位，同時，集體補助資金很難真正落實，這也是國家審計署２０１０年對全國新農保開展審計調查后發現的主要問題之一。

１．１．２ 基金管理環節存在的風險 基金管理環節存在的風險主要表現在：①基金財政專戶管理尚不規范。如據江蘇鹽城審計局報道，２０１０年審計調查發現，該市某縣新農保基金在管理中存在從基金中計提管理費、調劑金以及未納入財政專戶管理等問題，審計整改后歸還基金３５０萬元；②基層經辦機構收取參保農民的參保費后沒有及時上繳到財政專戶，存在資金滯留在鄉鎮的現象，這部分資金的安全性受到影響，可能會滋生擠占挪用等風險。這也是國家審計署２０１０年對新農保開展審計調查后發現的另一個主要問題。

１．１．３ 基金給付環節存在的風險 基金給付環節存在的風險主要是：①死亡不報、冒領基金。當前，領取養老金人員死亡后，家屬很少主動申報，存在基金冒領現象。如據鹽城市轄區內某市反映，自２０１０年５月至２０１１年４月，該市新農保經辦機構先后核對出２ ６６９人死亡未上報現象，對此全部及時停發養老金，有效避免了１２４萬元的基金損失；②養老金發放不及時。《指導意見》明確規定，符合領取條件的參保農民可以按月領取養老金，然而有部分試點縣卻沒能作到按月發放，長此以往，必將增加人們對新農保的負面影響。如國家審計署２０１０年對吉林省新農保開展的審計調查表明，由于多方面原因，吉林省９個試點縣養老金發放不及時，共涉及１４０余萬元［４］。

１．２ 潛在風險

潛在風險則是指新農保基金在長期運行過程中需要預防的隱患，主要表現在以下幾個方面。

１．２．１ 基金貶值的風險 當前，全國各地新農保均為每個參保人建立了養老保險個人賬戶，這種做法強調勞動者自我積累、自我保障，將個人納費與養老待遇直接掛鉤，具有較強的激勵機制。但是，積累的個人賬戶基金由于儲存時間長，這期間會受到物價波動和通貨膨脹的影響，容易發生貶值的風險。以２０１０年為例，全國居民消費價格的上漲幅度是３．３％，而一年期存款利率為２．２５％～２．７５％，在當前個人賬戶儲存額按一年期存款利率計息的規定下，個人賬戶基金實際處于貶值的狀態，長此以往，這種風險尤為嚴重。

１．２．２ 基金“透支”的風險 鹽城市市區新農保規定，養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，其中，基礎養老金標準為每人每月６０元，個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以１３９；領取的期限是自６０周歲開始，直至終身。依此規定，一個６０周歲開始領取養老金待遇的參保人，在領取１１年零７個月后將領完其個人賬戶全部儲存額，這之后再領取的個人賬戶養老金即為基金的“透支”。而從２０１０年鹽城市人均期望壽命７４．２歲來看，意味著基金“透支”的時間約為２年零７個月。今后隨著人們實際生存壽命的延長，如果個人賬戶養老金的月計發系數（１３９）不及時調整，該風險將會越來越嚴重。

１．２．３ 基金“空賬”的風險 當前，我國城鎮職工基本養老保險個人賬戶“空賬”運行的弊端已逐步顯現，不僅使養老保險面臨遠期支付風險，而且還影響現期參保者繳費的積極性，增加了基金籌資的難度［５］。我國新農保剛開始試點實施，應引以為戒，避免重蹈覆轍。對于當前已存在可能會導致個人賬戶“空賬”的誘因，如基金財政專戶管理不規范、地方財政補助資金不能及時到位等需特別提防。

２ 新農保基金運行風險的成因分析

在新農保基金的運行中，之所以會存在上述種種風險，既有外在的客觀原因，又有內在的因素。

２．１ 外在因素

２．１．１ 較低的經濟發展水平 在“二元經濟”結構的制約下，我國農村地區經濟發展水平整體不高，農民收入普遍較低。參保農民受經濟條件的制約加上認識覺悟的局限，大多數選擇了較低檔次的繳費標準。同樣，由于地方政府財力的不足，造成新農保補助資金不能及時到位等問題。以鹽城為例，該市新農保財政補助資金２ ０１８萬元不能及時到位的某縣，地處蘇北，屬于江蘇傳統的４６個經濟薄弱地區之一。

２．１．２ 人口老齡化、高齡化 根據全國第六次人口普查的結果，我國大陸６０歲及以上人口為１７７ ６４８ ７０５人（占１３．２６％），６５歲及以上人口為１１８ ８３１ ７０９人（占８．８７％），表明我國已全面進入人口老齡化社會。在人口老齡化背景下，一方面造成領取養老金待遇的人數增加，繳費減少，基金后續能力降低；另一方面，人口老齡化常常伴隨著人口高齡化，造成領取養老金待遇的期限過長，從而引起個人賬戶養老基金的“透支”風險。

２．１．３ 物價上漲、通貨膨脹 我國新農保實行基礎養老金與個人賬戶相結合的方式，實質是一種基金積累制。基金積累制的優點在于強調勞動者的自我保障、激勵機制強；而基金積累制的最大不足在于，積累的基金易受通貨膨脹的影響而發生貶值。從最近５年的通貨膨脹率和一年期銀行存款利率的對比可以看出通貨膨脹對個人賬戶基金的影響（表１）。

由表１可知，在５年之中有３年基金實際收益率為負值，如果將波動的一年期銀行存款利率取平均值，則５年個人賬戶基金的實際累計收益率為－１．０１％。可見，在動態經濟環境下，物價上漲、通貨膨脹等已成為新農保基金保值增值的一大障礙。

２．２ 內在因素

２．２．１ 制度設計上的缺陷 當前，我國新農保本身在制度設計上還存在一些問題與缺陷，給新農保基金的安全運行帶來風險。主要表現在：①個人賬戶養老金的月計發系數設計為１３９，易引起基金“透支”的風險；②統一將繳費標準設計為每人每年１００～５００元５個檔次，易引發多數參保居民選擇較低檔次、尤其是最低檔次的繳費標準；③個人賬戶儲存額按一年期存款利率計息，易引起基金貶值的風險。

２．２．２ 制度執行中的違規 在當前我國新農保基金的運行中，由于制度執行者道德素質的問題，致使原本設計很適宜的制度在執行中出現違規和偏差，從而給新農保基金的安全運行帶來風險。主要是：①《指導意見》規定，新農保基金納入社會保障基金財政專戶管理，然而有試點地區仍然將收繳的基金放在其他賬戶上；②《指導意見》規定，試點階段新農保基金實行縣級管理，然而有試點地區將收繳的基金不及時上繳，滯留在鄉鎮；③《指導意見》明確規定，養老金待遇支付參保人終身，然而當參保人死亡后，仍有家屬冒領基金的行為。

２．２．３ 管理能力的不足 新農保業務最終要靠基層的新農保經辦機構及其工作人員來辦理，而當前基層新農保經辦機構大多存在人員少、工作量大、經費不足等問題，同時，受信息化建設總體水平的影響，多數基層新農保經辦機構尚未啟動專門的新農保信息系統，計算機基礎設施設備還不健全，這一切均導致當前新農保整體業務管理能力的不足。由于業務管理能力的不足，致使動態管理不到位，造成部分陸續年滿６０周歲的老年居民未能及時領取到養老金，這也是造成當前養老金發放不及時的主要原因。

３ 新農保基金運行風險的防范對策

風險防范可從制度外客觀因素入手，如努力提高經濟發展水平、積極控制通貨膨脹等，但更為重要的是從內在因素出發，積極控制基金運行風險。

３．１ 優化制度設計

鑒于新農保本身在制度設計上存在的缺陷，可以考慮從以下幾個方面進行優化，從而從根本上抵制基金運行風險的發生。

為了防止個人賬戶基金“透支”的風險，考慮到我國人口老齡化、高齡化和實際生存壽命延長的現實，可將各統籌地區（或全國）的人均期望壽命作為設計個人賬戶養老金月計發系數的依據，具體可根據以下公式進行：

ＰＦ＝（ＬＥ－ＰＡ）×１２

（ＰＦ：個人賬戶養老金月計發系數；ＬＥ：人均期望壽命；ＰＡ：養老金領取的起始年齡）

以鹽城為例，２０１０年鹽城市人均期望壽命（ＬＥ）為７４．２歲的，養老金領取的起始年齡（ＰＡ）為６０歲，則個人賬戶養老金的月計發系數應由現行的１３９調整為１７０；若依據全國７３．５歲的人均期望壽命，則個人賬戶養老金的月計發系數應由現行的１３９調整為１６２。另外，為了鼓勵老年參保居民延緩享受養老金待遇，可規定６０周歲后每延緩１歲享受待遇，個人賬戶養老金的月計發系數就可相應減少１２，從而可提高保障水平。

繳費標準設計不應簡單的按人頭設置為１００～５００元或１００～６００元等其他多個檔次，而應科學地、慎重地確定繳費標準，具體可采取兩種辦法：①保持原來按人頭定額繳費的做法，但在個人繳費標準的檔次設計上，最低檔次應根據地域的不同有所差別。例如，我國東部、中部和西部地區的最低繳費檔次可考慮按人頭設置為每人每年３００元、２００元、１００元或其他有差別的不同標準。這樣，就可防止有繳費能力的地區由于制度設計上的問題而導致參保居民繳費水平過低；②改變按人頭定額繳費的做法，實行按固定比例繳費。例如，借鑒城鎮職工基本養老保險的繳費辦法，參保農村居民可按上年人均純收入的８％作為下年的基本繳費標準；再借鑒城鎮職工基本醫療保險的繳費辦法，將最低和最高繳費標準分別確定為基本繳費標準的６０％和３００％；同時，規定正常農村居民按基本繳費標準繳費，只有在特殊情形下才可按最低繳費標準繳費。以鹽城為例，２００９年農民人均純收入７ ６５０元，則２０１０年的基本繳費標準可設定為６１２元，最低和最高繳費標準分別設定為３６７元和１ ８３６元；若依據２００９年全國農村居民人均純收入５ １５３元計算，則２０１０年的基本繳費標準、最低和最高繳費標準分別為４１２元、２４７元和１ ２３６元。按照此辦法設計繳費標準的最大好處是，保證繳費標準的可持續性和合理增長，避免籌資標準確定時的短期性和隨意性安排；同時，可解決當前多數參保居民選擇較低檔次繳費標準的風險。

為了抵御通貨膨脹對基金的影響，防止基金貶值，建議逐步取消積累基金只能購買國債和銀行存款的規定，允許個人賬戶基金進行多方面的投資［６］。借鑒新加坡的養老保險基金由中央公積金局統一管理和投資運營的做法，我國可將部分個人賬戶基金繳給全國社會保障基金理事會統一管理和投資運營。另外，個人賬戶儲存額按一年期存款利率計息的規定值得商榷。以一個５０歲的參保居民為例，其當年所繳保費放在銀行之中長達１０年之久，而收益卻按一年期存款利率計息，因此，建議國家對此規定進行修正，可對個人賬戶儲存額給予優惠的利率，或動態計算利息。

３．２ 規范制度

新農保基金運行中的諸多風險與制度執行者的違規行為直接相關，而欲減少違規行為，規范制度，可從立法和監督兩方面入手。

３．２．１ 建立和完善養老保險法律體系 通過法律手段規范新農保基金的籌集、管理和給付。具體包括：①要用法律來明確各繳費主體的權利與義務。如參保個人有繳費的義務以及領取養老金人員死亡后家屬有及時申報的義務，各級政府也有財政補貼的義務等；②要用法律來明確新農保基金的財政專戶管理。如從收取保費到上繳財政專戶，期間到底間隔多長時間視為基金滯留，亟需法律來規范；③要用法律來明確新農保經辦機構的權力、責任和利益。

３．２．２ 建立和完善新農保基金監督網絡，加大監督力度 具體包括：①加強業務監督，即新農保上級管理機構加強對下級經辦機構的日常事務性監督；②完善職能監督，即完善政府各職能部門在其職能范圍內對其他部門實行的監督。新農保中的職能監督主要包括財政監督和審計監督，當前重點要對基金財政專戶管理和基金滯留在鄉鎮等問題進行監督；③實施專門監督，即建立專門機構對新農保基金實施專門監督。借鑒荷蘭由政府、資方、勞工三方代表組成社會保險委員會的經驗，我國可以在中央、省、市、縣依次設立由政府代表、參保農民代表、社會中間組織代表組成的專門的社會保險監督委員會，對新農保基金的收支、管理和投資運營情況進行監督；④接受社會監督，即以信息公開的形式定期將新農保基金的籌集、管理和支付情況向社會公布，接受包括人民政協、群眾團體以及社會輿論等的監督。

３．３ 加強基層建設

加強對基層新農保經辦機構的投入和建設，可改善當前管理能力薄弱的現狀，從而減少基金運行風險的發生。

３．３．１ 加強對經辦人員的配備和培訓 對于缺少人員的基層機構應增加人員編制，充實人員力量；對于已在崗的經辦人員應從理論素養、專業技能、業務能力乃至思想道德等方面進行全面的培訓。

３．３．２ 加強對經辦經費的投入 除經辦人員的工資、獎金等福利待遇納入財政預算之外，還應加強對經辦機構日常管理經費的投入，同時納入同級財政預算，從而避免從基金中提取管理費等風險的發生。

３．３．３ 加強對計算機信息系統的建設 重點在計算機硬件、軟件、網絡通信設備等方面加強建設，建立專門的新農保計算機管理信息系統，力爭實現基金業務處理計算機化，從而提升基層經辦機構的動態管理能力，減少當前養老金發放不及時、參保人死亡后仍有家屬冒領基金等風險的發生。

３．４ 做好輿論宣傳

新農保在我國剛開始試點實施，農村居民對其難免會有一些疑慮、不解乃至錯誤認識，各試點地區應堅持正確的輿論導向，積極宣傳政策內容、糾正錯誤認識，將這項惠民政策宣傳到位，使這項利民政策深入人心，引導農村居民積極參保，減少道德風險的發生，促進新農保基金安全運行。

參考文獻：

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［２］ 陳 雷，沈長月，江海霞．新型農村養老保險制度實施現狀·問題與對策［Ｊ］．安徽農業科學，２０１１，３９（３）：１７９６－１７９９．

［３］ 李 偉．新型農村社會養老保險的制度缺陷與對策［Ｊ］．湖北農業科學，２０１１，５０（４）：８６０－８６４．

［４］ 黃明霞．新農保全國“試水”審計署及時“護航”［Ｊ］．中國審計，２０１０，１１（１７）：８－１１．

［５］ 章 萍．試析影響養老保險基金安全運行的風險因素及風險化解［Ｊ］．財會月刊，２００８，２９（１８）：３４－３６．

［６］ 石宏偉，孟慶超．我國社會養老保險基金增值的投資分析［Ｊ］．江西社會科學，２００８，２８（１０）：７７－８０．