中國城市化發展的新階段與新任務

[摘要]在中國城市化率達到50％以后，過去的狂飆突進式的城市化過程將告一段落，今后城市化將進入一個新的發展階段，即從過去30年高速增長階段轉入增長速度相對放緩、質量穩定提高的新階段。進入新階段之后，推進中國城市化的任務有虛有實，虛是為實服務的，應通過“虛實結合”積極穩妥地推進城市化，完善城市化的發展機制，調整城市化的方針政策，認真“做實”城市化。

[關鍵詞]中國；城市化；新階段；新任務；虛；實；虛實結合

[中圖分類號]F291.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2012)01-0034-04

1979-2010年，中國的城市化率實現了從18％到50％的快速增長。一年超過1個多百分點，并且保持了30多年，這在人類歷史上是僅有的。從現在開始，或者說從目前這兩年開始，中國城市化將進入一個新的發展階段，即從過去30多年高速增長階段進入增長速度相對放緩、質量穩定提高的新階段。明確新任務、研究新舉措具有一定的迫切性。

一、中國城市化發展的新階段

1979年中國開始改革開放時，城市化率僅18％，2010年已達到50％。2004年，我帶領的課題組在做關于中國城市化的國家社科基金課題研究時，曾預測2010年中國的城市化率將達到50％，這個研究成果后來被編入國家發展改革委員會主編的《“十一五”規劃研究報告》公開出版。當時許多人不相信會達到這個水平。說實話，預測發表后自己心里也沒底，因為世界歷史上還沒有一個大國有這個先例。但是，2011年4月底國務院公布的全國第六次人口普查數據顯示，2010年中國大陸總人口13.4億人，其中49.7％的人口生活在大中小城市和小城鎮。如果以人口城市化率作為城市化率的標志，可以認為，2010年中國已基本達到50％的初步城市化率水平。雖然目前對已被算作城市人口的2億多農民工究竟應該怎么看還有爭論，客氣一點的說是半城市化，不客氣的說是偽城市化，因為他們還沒有實現市民化，但我認為這是中國特色城市化的一個特點，不能因為農民工還沒有進入城市的社保體系，就將他們剔除在城市化進程以外。這也是中國發展模式的一個標志，否則很難解釋中國這30多年的快速發展。比照教育上的毛入學率指標，我認為現在50％的城市化水平可稱為毛城市化率。這樣，既肯定了中國城市化進程中城市人口增長的共性，也反映了還有一部分人沒有納入城市體系的特性。

如果以上可以取得共識，現在的問題是，這種狂飆突進式的城市化進程是否可以延續?我認為，根據城市化規律和中國發展的階段性特點，今后是不可能這樣持續下去的，速度會適當放緩。

第一，從世界城市化歷史與經驗看。以工業革命為起點，按世界城市化發展水平和主要發達國家的不同進程，世界城市化歷史可以劃分為三個階段，每個階段有不同的發展速度。

1 1760-1850年是世界城市化的起步階段。這一階段，世界上出現了第一個城市化水平達到50％的國家——英國，但整個世界的城市化水平還很低。1760年，工業革命首先在英國爆發，圈地運動和大工業的建立使農村人口大量流向城市。傳統城市規模擴大，并出現許多新興城市。英國城市人口的比重由1750年的25％左右提高到1801年的33.8％，1851年達到50.2％，基本實現城市化，其時間用了100多年。但是除英國以外，這一時期整個世界的城市化發展還很緩慢，1800年世界城市化水平為3％，1850年提高到6.4％。

2 1851-1950年是城市化在歐美發達國家快速普及階段。這一階段，法國、德國、美國等發達國家是城市化的主要推動者。這些國家先后完成了工業革命，城市人口比重大幅提高，1950年，發達國家城市人口的比重達到51.8％，基本實現城市化，其時間大體上也是用了百年。世界城市化水平由1900年的13.6％提高到1950年的28.2％，整個世界站到了加速城市化的起跑線上。

3 1951年至今是城市化在世界范圍內普及發展的階段。這一階段，隨著發展中國家城市化進程的明顯加快，城市化水平由1950年的16.2％提高到1980年的30.5％，成為該時期世界城市化的主要推動力量，在發達國家的穩步推進下，世界整體上達到了高度城市化的水平。1999年，整個世界的城市化水平為46％，2010年為50％左右，達到基本實現城市化水平。

根據世界城市化的發展規律，一個國家的城市化在每個發展階段的速度往往呈現“兩頭低、中間高”的特點。在城市化發展進程中，20％以前為起步階段，發展緩慢；20％-50％為加速階段，速度遞增；50％-60％為基本實現階段，速度逐漸放緩。60％-80％為高度發達階段，每年的增長微乎其微。這樣，城市化進程表現出一個“S”型階段演進規律。

當然，這是一個大致的規律，具體到不同國家和不同歷史時期是有差別的。相對而言，早期工業化國家農村人口向城市轉移的規模與速度相對慢于后期工業化國家。英、法、德、美、日等國依照工業化開始的早晚，先后實現了城市化。英國的城市化水平從26％提高到70％用了90年；美國的城市化率從10％(1840年)開始進入增長時期，到1970年城市化水平達到73％，用了130年時間，年均增長0.50個百分點，增長最快的時期是在1940-1960年，城市化率年均增長0.65個百分點；法國用了130年時間，將城市化水平從1846年的24％提高到1975年的73％，年均增長0.38個百分點。而后期工業化國家，城市化發展速度大大加快，城市化率年均提高0.8-1.2個百分點，如日本僅用了50年時間就將城市化水平從1920年的18％提高到1970年的72％。年均增長1.08個百分點，是早期發達國家年均增長率的1倍左右。

根據我們的預測，到2020年，中國城市化率將達到60％，這樣算來，中國實現初步城市化的時間大約用了40年。雖然整體時間比上個世紀大國城市化的時間大大縮短，但還是要遵循世界城市化的一般規律，在達到50％后發展速度將有所放緩。

第二，從產業結構變遷中農村剩余勞動力轉移的規律看。根據工業化、城市化及其二者關系演進的特點，城市化發展還受到產業結構變遷的影響。

就工業化國家產業變遷與勞動力轉移的基本規律而言，工業化國家的城市化從加速增長至緩慢增長與工業化階段基本吻合，主導產業一般都經歷了“輕紡工業(勞動密集型)-重化工業(資本密集型)-重加工工業(技術密集型)-信息產業”的發展歷程。

從農業勞動力的非農轉化特征來看，在起步時期，吸收勞動力的主要產業是工業，并且主要是以勞動密集型產業為主的消費品工業。這個時期，一方面，對農村勞動力的基本素質要求不高，便于農業剩余勞動力向非農產業的轉化；另一方面，工業對勞動力的吸收數量要大于服務業的吸收數量，工業與服務業就業增長率分別在0.4％以上與0.4％以下。進入成長期以后，工業化與城市化的互動發展特征最為明顯。工業化推動城市化發展，反過來，城市化也帶動工業化發展。在這個時期，經濟快速穩定發展，非農化率、城市化率迅速提高。以勞動力密集型產業為主的消費品工業發展的主導地位逐漸被資本密集型、技術密集型的資本品工業所替代，表現在工業勞動力的年均增長率逐步下降，與城市人口的年均增長率差距開始擴大(大致是從城市化率50％左右開始)。恰恰從這個時期起，服務業以及第三產業的發展速度明顯加快，表現在服務業或者第三產業的就業年均增長速度高于城市人口增長速度，同時對勞動力的素質要求提高。日本和美國的這一特征比較明顯。

作為后期工業化國家，日本在工業化時期的工業就業年均增長率略高于美國。1910年工業化起步時期基本上保持了年均1％及以上的增長速度，1920-1930年工業就業增長率為0.4％-0.6％(美國同期為0.4％-0.5％左右，1860-1870年，二者的城市化率均為25％左右)，當城市化率達到70％及以上，日本工業就業年均增長率為0.2％左右，美國同期為0.1％左右。日本工業就業總體增長速度高于美國，實現工業化、城市化的時間也比美國短。當制造業或者工業就業年均增長率下降到0.1％及以下，城市化率年均增長百分點相應下降到0.1-0.2。經濟發展進入以信息產業為主的后工業社會。

中國經濟從“十二五”起進入轉型升級的階段。經濟結構和產業結構的調整變化，必將影響和制約城市化發展的速度。

第三，從“劉易斯拐點”時期的來臨看。2010年以來，農村外出務工人數雖然有所增加但是增加幅度已經趨緩。中西部地區由于收入增速明顯快于東部地區，農村居民跨地區轉移意愿弱化，“用工荒”特征表現十分明顯。同時，全國各地普通用工單位的基本工資水平漲了兩成左右。盡管目前對中國是否已到達所謂的“劉易斯拐點”有爭論，我認為，由中國的國情決定，是否可以用“劉易斯拐點時期”這個概念，即以時期數代替時點數，以說明和概括農村勞動力供應所出現的上述緊張現象的本質。種種跡象表明，中國已進入所謂的“劉易斯拐點時期”。這意味著，過去那種大規模農村勞動力轉移的浪潮，將演變為在一個龐大存量基礎上的細水長流式的增量增加。在以這部分農村進城人員作為城市化主要增加人口的條件下，中國城市化的速度當然也將放緩。

第四，從人口老齡化社會的到來看。無獨有偶，在“劉易斯拐點”時期來臨之際，中國享受了30年的“人口紅利”窗口也將在近年逐漸關閉。具體預測是從2015年達到最高點后逐漸下降。雖然，“人口紅利”與“劉易斯拐點”的內容有所不同，但是它們對城市化的影響效應和方向卻是一致的。從第六次人口普查數據可以推算，中國未來的人口變動將以少年兒童人口相對穩定。勞動年齡人口數量遞減和老年人口規模迅速擴大為特征。考慮到農村進城人員以青壯年勞動力為主，在人口總量結構中隨著勞動年齡人口數量的遞減，農村可以進城的青壯年勞動力必然減少，城市化速度隨之放緩。

第五，從城市化過程所引發的社會矛盾看。根據調查，這兩年頻發的社會矛盾，百分之七八十是由于在城市化過程中的征地拆遷問題引發的。而且，快速的城市化過程還引發了一些內在的矛盾和問題，如人口遷移總量與結構的矛盾、農民失地與農村建設的矛盾、農民工身份認同問題、社會公共資源分配問題等都很突出。同時，社會道德體系的容忍度也達到一個限度，客觀上要求放緩城市化速度，以利于統籌解決這些問題。

以上表明，過去的狂飆突進式的城市化過程應該告一段落，中國城市化將進入一個新的階段。就發展速度而言，是從前30年的年均增長1.08個百分點，特別是最近10年的年均增長1.38個百分點降低到今后10年的年均增長1個百分點左右水平。

二、中國城市化面臨的新任務

中國進入新的城市化發展階段之后面臨什么樣的任務呢?應該怎樣推進城市化?我覺得，可從“虛實結合”的角度研究解決一些認識問題和實際問題。“虛”的方面有以下三點：

1 重視國際城市化，特別是發展中國家城市化發展經驗教訓的研究與借鑒。從上個世紀開始，發展中國家的城市化發展速度開始大大超過世界平均水平。如非洲國家的城市化大量發生在爭取國家獨立的1910-1980年期間。1950年，非洲只有兩個城市開羅和阿爾及利亞的人口超過100萬，到1950年僅撒哈拉地區就有6個新型城市地區聚集了超過100萬的人口；而印度在1950-2000年之間，有超過2億人口移居到城市。從全世界看，城市化人口從1800年的3％上升到1980年代的40％，其中發展中國家在這個份額中間的比重是不斷上升的。1960-1980年代是發展中國家城市化急劇發展的時期，城市化水平與收入水平相比呈遞減的趨勢。

快速的城市化促進了收入水平的提高。城市化實質上是一個將潛在比較優勢轉化為經濟發展實際優勢的過程。發展中國家資本缺乏，勞動力相對充裕，農村與城市就存在一個依存和轉換的關系。當發展中國家人口集中到城市后必然促進經濟發展和收入水平的提高。根據66個國家經濟體在1960-1980年的經驗，城市化差異可由經濟增長的相對差異說明，一個國家全國性收入提高的過程，往往都伴隨著城市和鄉村的轉換過程。因此，城市化在本質上是發展的一個源泉。

但是，大多數發展中國家快速的城市化也帶來農村凋零和城市無序發展兩個突出問題。由于在城市化過程中忽視農業，對農業投入少，農業生產停留在傳統耕作技術上，勞動生產率低下，農業收入增長緩慢，使城鄉差距不斷拉大。這一方面造成農業無力提供足夠的經濟剩余支持城市人口的增長，另一方面又使農村日漸凋零，大量剩余勞動力涌入城市，城市無力吸納如此多的外來人口，造成“虛假”城市化和“超前”城市化。1950年以來，拉美國家的城市化就具有這些特點。目前，雖然拉美國家的城市化水平已經接近發達國家，達到60％-70％，但城市化質量不高，城市中有大量失業人口，城市問題嚴重。這個教訓值得我們認真汲取。

2 充分認識信息化在城市化中的重要作用。在信息化的基礎上推進城市化。我們講新型工業化，是在信息化基礎上實現工業化，我認為，也要在信息化基礎上推進新型城市化。關于這一點現在應有新的認識高度。信息化已在許多國家影響了城市化的發展機制和城市形態，例如，信息化過程會改變許多人聚集在大城市的狀態；即使同在大城市里，人們的工作形式和交通出行形式也會改變。信息化的重點在城市，但是也應注意農村信息化建設，消除數字鴻溝帶來的危害，世界上已經有這方面教訓了。

3 還農民以城市化的主體地位。城市化的主體不應是政府，農民才是城市化的主體，因此應實現農民自主型城市化。現在許多地方政府是主體，用各種方法將農民趕進城，如“用宅基地換上樓，用承包地換社保”，且都有一個定價公式，但都僅僅計算了土地使用權的收益，沒有計算所有權的收益。如果農民失地后沒有穩定的收入，就會流離失所，從而背離改革的初衷。因此，應該加強政府與農民的協商機制，同時應有一個頂層設計，而不是完全由各地試驗。

此外，還要在政策層面上以多種模式為推進城市化導向，積極探索城市化的更多模式，比如農民的“城中村”和農村的“村中城”，大城市群、都市帶與小城鎮同時發展等，因地制宜地推廣。中國是一個大國，不可能局限于一種城市化模式。

“虛”是為“實”服務的，“做實”城市化也有三個方面內容：

1 應解決好農民工的市民化問題。將現在的“毛城市化率”變成真正的城市化率，是下一階段中國城市化應該解決的重點問題，需要做很多工作。

2 應解決好社會事業發展問題。農民工的市民化是與社會事業發展聯系在一起的。積極發展醫療、教育、體育等各項事業，改變城鄉公共產品供給不平等的狀況，是農民工實現市民化的基本條件。這個問題現在也很突出，比如，考上名牌大學的農村孩子越來越少，改變了中國過去幾千年來的社會流動和上升體制。這說明農村教育還很落后，農村的教育資源分配和城市相比差距在擴大，這個問題需要采取措施很好地解決。重要的是要認識到，城市化是中國經濟發展的必經階段，應在國家經濟規劃制定和公共產品分配上考慮城市化，而不能將城市化當作一個“工具”，需要拉動內需的時候拉上來，不需要的時候就拉下去。當然，也不能將它當做一個“筐”，什么都往里裝。

3 應解決好農村的發展問題，在城市化快速增長過程中，很多地方的農村已出現了一些與其他發展中國家類似的狀況。所以要將農村基礎設施建設、農業發展作為推進城市化建設的重要措施。

總之，應該通過“虛實結合”推進城市化，進一步完善城市化的發展機制，調整城市化的方針政策，認真“做實”城市化。這將是下一階段中國城市化發展的現實選擇。