行政許可多層級審查制度研究

(摘要]行政許可多層級審查制度作為行政許可的一項審查制度，其具有實現宏觀調控與微觀管理有機結合、實現行政許可權縱向合理分離、有利于“無知之幕”形成等價值。行政許可多層級審查制度的運行在產生諸多價值的同時，其也可能導致行政組織膨脹、行政環節增加、行政效率降低等制度風險。行政許可多層級制度實踐中存在不予許可決定權違法下放、違法增設行政許可審查環節等問題。行政許可多層級審查制度的完善應重點從統一制度設定標準、權力配置模式等方面來進行。

[關鍵詞]行政許可；多層級審查；法定授權模式；行政委托模式

[中圖分類號]DF312 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2012)01-0074-06

我國《行政許可法》第35條規定“依法應當先經下級行政機關審查后報上級行政機關決定的行政許可，下級行政機關應當在法定期限內將初步審查意見和全部申請材料直接報送上級行政機關。上級行政機關不得要求申請人重復提供申請材料”。這是我國統一行政許可法典關于行政許可多層級審查程序的規定。我國目前關于行政許可多層級審查制度的規定主要散見于一些單行法律、法規、規章、規程之中，例如，《海洋行政許可實施辦法》、《海域使用權管理規定》、《海域使用測量管理辦法》、《傾倒區管理暫行規定》等都有相關規定。目前關于行政許可多層級審查制度的問題，學界探討較少。本文試以行政許可多層級審查制度價值為研究切點，在對我國行政許可多層級審查制度實踐存在問題進行剖析的基礎上，對我國行政許可多層級審查制度完善問題作如下探討。

一、制度價值探究：確立行政許可多層級審查制度實踐之正當理念

行政許可多層級審查制度是指相對于單一行政許可審查制度而言，所謂單一行政許可審查制度，是指一個行政許可事項從受理到決定的整個許可實施過程僅僅由一個行政許可機關來實施完成的程序。而行政許可多層級審查制度則是指從行政系統內部縱向分權角度出發，將一個完整的行政許可權從整體上分為行政許可初步審查權與最終決定權兩種不同的權力，同時將行政許可權在具有行政隸屬關系的上下級多個行政許可機關之間進行縱向分配，由下級行政機關享有行政許可的初步審查權，行政許可最終決定權則由行政許可決定機關來行使。簡而言之，行政許可多層級審查制度就是一個行政許可事項由多個具有行政隸屬關系的上下級行政機關來共同實施完成的行政許可程序。例如，《無居民海島保護與利用管理規定》第12條關于“縣級以上海洋行政主管部門依據無居民海島功能區劃和保護與利用規劃，對無居民海島利用申請進行審查，并按規定逐級上報有批準權的機關批準”的規定，就是一個典型的海洋行政許可多層級審查制度。

行政許可多層級審查制度之所以能夠在我國行政管理領域內得以廣泛使用，筆者認為這是由該制度本身所蘊含的如下諸多價值所決定的：

(一)制度粘合劑：有利于實現宏觀調控與微觀管理的有機結合

為了實現中央政府對于經濟、社會的宏觀調控，打破市場的地方封鎖與部門分割，實現法制統一的宏偉目標，國家有必要在某些行政管理領域強調中央的集權特性。這種管理模式體現在行政許可領域，就是國家不斷地提高行政許可最終決定機關的等級性，我國多年的土地行政許可實踐已經充分說明了這一管理傾向。隨著決定機關級別的不斷提高，決定機關與申請人之間的距離同時也在拉遠。此時，如繼續適用常規的行政許可審查程序，則很有可能會導致高層級行政許可機關疲于應付一些繁雜的具體事務，而無力從事一些宏觀監督管理工作，削弱其宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務等職能，甚至導致某些管理職能的扭曲。

不同于常規的單一行政許可審查制度，多層級審查制度實現了行政許可初步審查權與決定權的分離。基于這一制度構造，一方面可以充分利用基層行政許可機關接近申請人、掌握實際情況、調查便利的客觀優勢，擺脫高層級行政許可機關難以接近事實之窘境，有效提高審查效率與準確性；另一方面，高層級行政許可機關通過對許可最終決定權的把持與行使實現宏觀調控之目標。由此可見，多層級審查制度作為一種制度粘合劑，為國家利用行政許可這一微觀行政管制手段實現對經濟與社會的宏觀調控提供了切實可行的制度方案。

(二)權力分離器：實現行政許可權的縱向合理分離

在常規行政許可審查制度中，行政許可的初步審查權與最終決定權是由同一行政許可機關來實施，應當說，這一集權化的審查制度在一定程度上確實能夠起到提高效率之目標。但不可否認的是，這種集權性特質也為行政許可機關進行權力尋租提供了便利與可能。因此，在一些涉及重大利益關聯的行政許可事項中，加強對行政許可機關的行政許可實施權的監督就顯得非常必要。當前，除了可以通過行政復議、行政訴訟等常規事后監督渠道進行監督外，強化行政許可事中監督則是一條最為經濟、及時的路徑選擇。通過多層級審查制度的運作，一個完整的行政許可權被分解成了初步審查權與決定權這兩種不同性質的權力，基層行政機關獲得了初步審查權，而高層級行政許可機關則獲得了行政許可的最終決定權，這種制度設置為審裁職能分離目標的實現提供了可能。

基于行政許可多層級審查制度所形成的“審裁分離”格局，不僅可以在行政主體內部實現審查權與裁決權相互分離，達到相互制約的目的，而且對于行政許可決定機關而言，其可以充分有效地調動下級行政許可機關的行政資源，通過下級初步審查機關層層審查的過濾以及對初步審查意見的依法整合，作出更為公平、公正的行政許可決定。例如，根據《海域使用權管理規定》第21條關于“縣級以上海洋行政主管部門受理并報國務院審批的項目用海，經審核報省級人民政府同意后，報至國家海洋行政主管部門”的規定，經國務院審批的項目用海需要經過縣、市、省三級的層層過濾審核后由國家海洋局作出最終決定，這種多層級審查制度的運行充分調動、整合了各級行政資源，促成了海域使用權許可決定的作出。

(三)利益消融劑：有利于“無知之幕”的形成

國內外行政許可的多年實踐已充分揭示了在行政許可法律關系中，行政許可機關容易被行政許可申請人“管制俘虜”的事實。由于“從深層次看，尋租又與制度、體制及產權具有內在聯系，所以任何尋租現象的產生都離不開政府的干預。自始至終都伴隨著政府的行為”。因此，為有效地保證行政許可機關公平、公正地實施行政許可，避免“管制俘虜”問題的出現，有效實現政府管制的法律效果，行政許可審查制度完善的方向應該是通過合理規范行政許可機關與行政許可申請人之間的法律關系，來斬斷行政許可機關與行政許可申請人之間的利益鏈條，努力消融行政許可機關可能基于行政許可所產生的利益，促成行政許可審查“無知之幕”的形成。

基于行政許可多層級審查制度，一個完整的行政許可權分解成了初步審查權與最終決定權，這兩種不同性質的權力被交由上下級不同的行政許可機關來行使。行政許可權力的分離直接意味著行政許可權在行政系統內部的縱向配置，行政許可權在縱向分離的同時，申請人與行政許可決定機關的客觀空間距離也在拉大。客觀空間距離的拉大在客觀上導致申請人收買行政許可決定機關的成本與難度的加大，因此，基于行政許可的權力尋租協議則勢必難以有效達成。顯然，行政許可多層級審查制度的適用能夠在一定程度上遏制行政許可機關與行政許可申請人的尋租合意，消融他們的不當利益訴求，從而確保行政許可決定的公平、公正作出。

二、制度風險評估：實現行政許可多層級審查制度效應最大化

筆者認為，盡管行政許可多層級審查制度具有諸多價值，但該制度如實踐不當則有可能誘發以下幾個方面的制度風險：

(一)行政組織趨于膨脹：不利于行政機構的精簡

長期以來，我國行政機構設置一直延續著一種“約定俗成”式的做法即部門對口，上下一致。即上面設置什么樣的部門和機構，下面也要與之對應和對口。這種上下對口、自成體系的行政管理體制，在某種程度上的確能夠起到合理區分部門職能和人員職責，便于體系業務建設和規范管理，可以形成并強化系統性、獨立性、專項性的行政管理功能等。但是，實踐中，在強調上下對口的同時也可能會帶來行政機構設置臃腫的問題。行政許可多層級審查制度的設置在無形之中為行政許可初步審查機關的機構膨脹提供了合法化的借口，行政許可初步審查機關通常不是充分整合現有組織人事資源，而是以此要求為由向人事部門提出增加人員，以盡可能地擴大自身的組織機構，最終導致行政組織不斷趨于膨脹。因而，行政許可多層級審查制度的運行對于行政機構建設所可能產生的風險值得關注與克服。

(二)行政管理環節增加：不利于行政效率的提高

行政許可多層級審查制度的設置意味著一項行政許可要經過多層級的行政許可機關審查方能得以決定。這種模式必然帶來行政許可管理層次的增加。管理層次的增加意味著行政許可實施成本的增多。因為管理層次的增加勢必要配備更多的管理者，而管理者又需要一定的設施和設備的支持，而管理人員的增加又加大了協調和控制的工作量，所有這些都意味著費用的不斷增加。行政許可多層級審查制度的核心是將一個行政許可實施權分解為行政許可初步審查權與終審權，并確定給上下不同級別的行政機關來實施，實現同一行政許可事項實施主體的多元化目標。而隨著行政許可審查層次的增加，行政許可審查機關之間溝通的難度和復雜性也將隨之加大。一項行政許可申請信息，在經過多層次審查傳輸過程中，就有可能就會產生信息曲解、遺漏和失真等問題。同時，多層級審查制度和單一審查制度相比，由于在審查環節上有所增加，顯然在客觀上容易導致行政許可審查效率的降低。

(三)法律關系趨于復雜：不利于法律責任的確定

當基于行政許可多層級審查制度，一項行政許可權被分解成行政初步審查權與決定權并交由多層級的多個行政許可機關來實施時，此時行政許可申請人在客觀上需要面對多層級多個行政許可機關，而這種行政許可主體多元化狀態在客觀上又容易導致行政許可法律關系的復雜化。由于在多層級審查制度中，行政許可決定機關是唯一的，因此，行政許可決定機關與行政許可初步審查機關之間的法律責任一般易于區分。但是，由于許多情況下行政許可初步審查機關是多元的，因此，如果在對行政許可初步審查機關之間初步審查權力規定不明確的情況下，行政許可初步審查機關之間的法律責任則難以區別與界定。一旦發生行政許可法律糾紛，行政許可機關之間的法律責任則難以有效追究，行政許可國家賠償必定難以落實，行政許可利害關系人的合法權益最終難以保障。

三、存在問題檢視：把脈行政許可多層級審查制度實踐之問題癥結

盡管，行政許可多層級審查制度作為一項審查制度在行政許可實踐中得到了廣泛運用，但總體而言，當下我國行政許可多層級審查制度實踐中主要存在以下三個方面的突出問題：

(一)權力分離不當：不予許可決定權違法下放

行政許可最終決定權既包括準予行政許可決定權與不準予行政許可決定權，而在行政許可多層級法律關系中，行政許可最終決定權只能是由法定行政許可機關來行使。以漁業捕撈許可為例，根據《漁業捕撈許可管理規定》第25條的規定，是否同意申請人提出的進出口水產苗種許可申請，最終是由農業部來決定的，省級人民政府漁業行政主管部門只能對申請提出審查意見并報農業部審查決定。在初步審查過程中，省級人民政府漁業行政主管部門除了有權對不符合形式審查要求的申請作出不予受理決定以外，對于所有符合形式要求的行政許可申請只能是在法定期限內通過初步審查提出自己的審查意見并將全部申請資料一并報送給上級行政許可機關。初步審查意見既可以是同意行政許可申請的意見，也可以是不予行政許可的意見，而初步審查意見僅僅是農業部作出最終許可決定時的參考性內部意見，并不對外發生法律效力。省級人民政府漁業行政主管部門并不能夠直接向申請人作出不予行政許可的實體決定。筆者認為，如果讓行政許可初步審查機關擁有部分實體否決權的話，實際上就是對行政許可最終決定機關的行政許可決定權的一種侵蝕，將行政許可初步審查機關變成了事實上的行政許可決定機關，這種侵蝕的直接后果是消解行政許可設定機關對于行政許可決定機關設定高層級定位的立法本意，變相地又降低了行政許可決定機關的位階。

實踐中，我國一些行政許可多層級制度立法已經違背了《行政許可法》的規定，出現了權力分離不當，將不予許可決定權違法下放的問題。例如，《音像制品管理條例》第21條規定：“申請設立音像復制單位，由所在地省、自治區、直轄市人民政府出版行政主管部門審核同意后，報國務院出版行政主管部門審批。國務院出版行政主管部門應當自受理申請之日起60日內作出批準或者不批準的決定，并通知申請人。”由此可見。只有在經過省、自治區、直轄市人民政府出版行政主管部門同意的情況下，行政許可申請才有可能被報送到國務院作進一步的許可審查，這種規定表明了行政許可初步審查機關在審查以后只是向上級行政許可機關報送同意許可意見，行政許可初步審查機關此時已經事實上擁有了行政許可決定權中的部分不予許可決定權，即實體否決權。這一立法體例完全違背了行政許可多層級審查制度的立法本意。相反，我國目前有些海洋行政許可程序的規定則完全契合了行政許可多層級審查制度關于權力配置的規范要求，值得借鑒，例如，《委托簽發廢棄物海洋傾倒許可證管理辦法》第7條規定“省級海洋行政主管部門應當在受理后5日內提出初步審查意見，同申請材料一并報送海區分局。初步審查意見包括：(一)是否允許傾倒；……”立法者將“是否允許傾倒”作為初步審查意見的內容來加以規定，這一立法體例就深度體現了其對于行政許可多層級審查制度中權力配置的科學理解。

(二)無權初步審查：違法增設行政許可審查環節

《行政許可法》實施之前，許多地方的市或市轄市、區的行政機關按照一般的行政運作規律除了實施本機關法定的行政許可事項外，還普遍承擔著相當一部分行政許可決定權在省級行政機關甚至在國務院部委的行政許可申請的初步審查權。而這些行政機關在行使行政許可初步審查權時基本上也都是沒有一定依據。《行政許可法》實施以后，這種以行政系統內部的一般運作方式而表現的多層級審查制度的正當性與合法性問題就突顯出來。

為了應對《行政許可法》的實施，許多法定行政許可機關努力地為這種常規做法尋求一定的法律依據作為支撐，解決行政許可新舊制度交替所帶來的問題。實踐中，許多省級行政許可決定機關在沒有法定依據的情況下，通過出臺系統內部文件的方式來設置行政許可多層級審查制度。直接將本屬于自身直接受理的行政許可申請委托給下級行政許可機關先行受理審查。這種問題在實行垂直管理體制的行政管理領域中體現得非常明顯與突出。而根據國務院法制辦公室和全國人大常委會法工委關于“法律、行政法規設定一道行政許可，部門將初步審查權委托給下級行政機關，同時保留最終決定權，實際上增加了一道行政許可，不符合《行政許可法》的規定”的解釋，可知這是一種違法做法。這種做法在無形之中不僅會給行政許可申請人增加了行政許可的環節與成本，而且還影響了行政許可實施的效率。

四、制度建設展望：突破行政許可多層級審查制度實踐之現實困局

筆者認為，行政許可多層級審查制度的完善是一個系統工程，當下應重點從以下兩個方面來展開：

(一)統一制度設定標準：為行政許可多層級審查制度立法提供標尺

行政許可多層級審查制度并不是萬能的，其不當適用也有可能會產生機構膨脹、行政成本增加以及降低行政效率等負面影響，而行政許可多層級審查制度價值的大小取決于其所適用的行政許可事項。目前對于何種行政許可事項需要設置多層級審查制度這一問題尚未確立統一的規范標準，立法實踐中隨意性強。以海域使用論證資質許可為例，國家海洋局于2002年制定的《海域使用論證資質管理規定》第12條規定，海域使用論證資質申請材料應當經所在地省、自治區、直轄市人民政府海洋行政主管部門審核后，報國家海洋局審批。但國家海洋局于2004年在對《海域使用論證資質管理規定》進行修改時卻取消了這一多層級審查制度規定，將審查方式改為由申請人直接向國家海洋局申請并由國家海洋局反向征求申請海域使用論證資質單位所在地的省、自治區、直轄市海洋行政主管部門的意見的審查方式。這一立法變化反映了立法者對于行政許可多層級審查制度設定問題上的搖擺，而海域使用論證資質許可中多層級審查制度的取消在客觀上反而有可能會降低省級海洋行政主管部門在資質許可工作上的責任，不利于國家海洋局獲取行政許可決策信息，從而最終影響行政許可決定的科學性與準確性。

完善行政許可多層級審查制度應當從統一行政許可多層級審查制度設定標準人手，而一個需要設定多層級審查制度的行政許可事項通常需要符合以下三個方面的標準：

1 全局性

所謂全局性是指某一行政許可事項涉及到一個國家整體的經濟與社會法律關系的調整問題，并不具有明顯的地方性色彩，這些事項往往需要由國家來進行整體的通盤的考慮。例如，土地征用許可、林木砍伐許可、機場設置許可等。“一般而言，需要嚴格控制的事項或者少量需要在全國或者全省范圍內進行統籌平衡、綜合考慮的事項，才有必要由更高級的行政機關實施行政許可”。在對這些行政許可事項設置高等級的行政許可決定機關的同時，多層級行政許可審查制度的設置必要性就大為增強。多層級審查制度不僅方便行政許可申請人提出行政許可申請，而且也便于行政許可機關核實行政許可申請人的具體情況、更好地聽取利害關系人的意見。而對于一些地方性比較明顯的行政許可事項，就應當實行屬地化管理，盡可能地降低行政許可決定機關的級別，盡量將行政許可決定權放在相對接近行政許可申請人的行政機關，而隨著決定機關層級的降低，多層級審查制度設置的必要性也自然隨之削弱。例如，《漁業捕撈許可管理規定》第11條將專業遠洋漁船，海洋大型拖網、圍網漁船，省、自治區、直轄市之間跨海買賣漁船等船網工具指標審批設定為農業部的職權；第19條將到公海作業的遠洋漁業捕撈許可決定權設定為農業部的職權，深度體現了這樣一種全局性立法思維。

2 決定機關高層級性

行政許可實踐中，隨著行政許可決定機關層級的不斷提高，行政許可決定機關與行政許可申請人之間的客觀距離也在不斷拉大，行政許可申請人參與行政許可審查程序的成本也在不斷加大。因此，為了方便行政許可申請人提出行政許可申請，有效參與行政許可程序，有必要在行政許可決定機關與行政許可申請人之間建立紐帶，并通過這個紐帶實現高層級的行政許可決定機關與行政許可申請人的有效銜接，以實現便民狀態下的高層級行政許可機關的行政許可。行政許可多層級審查制度就是這樣一個紐帶。

基于多層級審查制度，行政許可申請人只需向行政許可初步審查機關遞交行政許可申請資料即可實現向高層級行政許可決定機關申請之目的，而行政許可初步審查機關有義務接受行政許可申請人的申請資料，并在依法提出初步審查意見后，將行政許可申請材料層層報送行政許可決定機關作出最終決定。例如，根據《中華人民共和國漁業法》第23條的規定，實施海洋大型拖網、圍網作業需要領取捕撈許可證，而捕撈許可證是由國務院漁業行政主管部門批準發放。如果沒有多層級審查制度的支撐。捕撈許可申請人只能是直接向國務院漁業行政主管部門申請領取捕撈許可證，行政許可成本可想而知，但基于《漁業捕撈許可管理規定》第19條所確立的漁業捕撈許可多層級審查制度，行政許可申請人只需向省級人民政府漁業行政主管部門提出行政許可申請即可實現行政許可申請的目的。筆者認為，如果行政許可決定機關的層級并不太高且行政許可申請人直接向其提出申請并不會對雙方帶來過多負擔時，設置多層級審查制度的必要性就相對較弱，相反，則必要性較強。

3 實質審查性

根據《行政許可法》的規定，行政許可機關對于行政許可申請的審查方式主要有兩種，一是形式審查。即行政許可機關只對行政許可申請人所遞交的行政許可申請資料進行形式上的審查，而對于申請內容的真實性則不作實地調查與核實，由行政許可申請^對申請資料的真實性負責。形式審查要求下的行政許可工作量一般較小，行政許可機關一般不需要過多地借助于其他行政機關的協助就可以完成行政許可審查工作；二是實質審查。所謂實質審查是指行政許可機關不僅要對行政許可申請人所遞交的行政許可申請資料進行形式審查。而且還要通過考核、檢測和鑒定、實地調查等方式對行政許可申請資料的真實性進行調查核實。行政許可實質審查與形式審查相比，顯然具有較高的審查深度，行政許可工作量也相對較大。

當一個行政許可事項既需要高層級行政機關來決定，同時也需要其對行政許可申請資料進行實質審查的時候，此時高層級行政許可機關的行政管理幅度與管理深度也必然同時趨于較大值。因此，如果不借助于多層級審查制度的支撐，高層級行政許可機關顯然是不能及時有效應對此類行政許可申請事項的，最終的決定結果要么是簡單審查應付了事，要么是不能按期作出行政許可決定，造成行政許可決定的不當遲延。因此，通：過設置行政許可多層級審查制度，能夠充分利用基層行政機關接近事實、易于進行實質審查的特殊優勢，將行政許可實質審查權力分離出來交由基層行政許可機關來行使，而行政許可的最終決定權則仍然由高層級的行政機關來行使，此舉不僅能夠確保行政許可決定的及時性、準確性、公正性，而且還能保證行政許可高層級決定的宏觀控制的立法宗旨。

(二)統一設定模式：為行政許可多層級審查權力配置提供范式

在科學確定需要設置多層級審查制度的行政許可事項后，立法機關需要確定通過權力配置模式來設置行政許可多層級審查制度。目前，《行政許可法》尚未就多層級審查制度的權力配置模式作出統一規定，筆者認為，以下兩種模式值得參考：

1 直接模式：法定授權模式

所謂法定授權模式是指即法律、法規、規章對有關行政許可多層級審查制度事項直接予以明確規定。例如，《委托簽發廢棄物海洋傾倒許可證管理辦法》第7條規定“省級海洋行政主管部門應當在受理后5日內提出初步審查意見，同申請材料一并報送海區分局”；《漁業捕撈許可管理規定》第19條規定“下列作業漁船的漁業捕撈許可證，向省級人民政府漁業行政主管部門申請。省級人民政府漁業行政主管部門應當自申請受理之日起20日內完成審核，并報農業部審批”等等。法定授權模式下的行政許可初步審查機關的審查權力直接來源于法律明確規定，權力來源具有直接性特點。

2 間接模式：行政委托模式

行政許可實施環境的復雜性往往可能會導致行政許可設定機關不能夠在立法之初就對是否需要設置多層級審查程序作出設定。因此，為應對復雜的行政許可環境，有必要允許行政許可機關在法律、法規、規章沒有對行政許可多層級審查制度作出明確規定的情況下，根據法律、法規、規章的規定。通過行政委托模式來設置行政許可多層級審查制度。即根據《行政許可法》第24條“行政機關在其法定職權范圍內，依照法律、法規、規章的規定，可以委托其他行政機關實施行政許可”的規定，將自身所擁有的統—行政許可權分解成行政許可初步審查權與決定權兩個部分，并依托行政委托手段，將行政許可初步審查權委托給下級行政許可機關行使，實現設置行政許可多層級審查制度之目的。例如《公安機關行政許可工作規定》第9條規定“設區的市級以上公安機關可以將自己負責實施的行政許可，委托縣、區公安機關受理”。不同于法定授權模式下的行政許可初步審查機關權力來源，行政委托模式下的行政許可初步審查權力來源具有間接性特點。

由于“行政許可權作為一種公權力，其具有不可隨意轉讓性和處置性，確因實際工作需要而將部分行政許可實施權委托給其他機關行使也要遵循嚴格的規則”。因此，應該在以法定授權模式為主導，以行政委托模式為輔助的原則之下，科學設置行政許可多層級審查制度。

五、結語：讓行政許可多層級審查制度走上規范有序之路

如上所述，行政許可多層級審查制度是一把雙刃劍，作為一種行政許可制度其在產生價值的同時，也有可能會產生一些制度風險問題，但筆者認為，我們絕不能因噎廢食，不能因為這些風險問題的存在，而徹底否定這一行政許可審查制度。我們要在興其利而去其弊的思路指導下，努力地減少、消除這一行政許可審查制度可能產生的制度風險，并放大這一制度價值，實現行政許可多層級審查制度效應的最大化。