1949年以來中國城鄉公民權利的發展:基于經濟結構視角的考察

[摘要]1949年新中國成立以來，其經濟結構整體性的變化主要有四次。經濟結構變化偏向城市，市民的公民權利就得到更多的供給；農村經濟地位上升，農民的公民權利地位就得到更有效的保障。因而，經濟結構演變是城鄉公民權利發展特別是其地位關系結構變化的基礎和重要因素。在中國特定的經濟社會背景和基礎條件下，中國公民權利發展模式是一種漸進的。這種模式與經濟結構演變基本適應，并在總體上有利于保持政治穩定。

[關鍵詞]公民權利；經濟結構；城鄉；發展模式；政治穩定

[中圖分類號]C2919 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2012)01-0102-09

一、問題的提出與理論分析視角

縱觀人類社會的歷史發展，從某種意義來說，人類社會的發展史就是一部為權利而斗爭的歷史。尤其是近代以來，大部分民族國家的公民權利是隨著經濟社會發展而不斷擴展、完善，進而走向平等化的。一些學者由此提出了“權利時代”的到來，正說明公民權利發展已走上了它的光明大道。然而，反觀1949年以來中國公民權利的發展進程，在城鄉之間長期存在著事實上的不平等。為什么中國城鄉公民權利難以實現平等?它的根源在哪里?中國城鄉公民權利走了怎樣的一條發展之路?本文試圖從經濟結構的視角來尋找這些問題的答案。

(一)公民權利概念的“中國化”及其涵義

在當代語境下，本文最核心的概念——“公民權利”還存在一定的爭議性。公民和公民權利等概念產生于西方。據現有可查閱的文字資料記載，西方的“公民”概念最早出現在古希臘古羅馬時期的奴隸制城邦國家之中，亞里士多德是記載這一概念的重要人物之一?！俺前钫侨舾晒竦慕M合”，“凡是有權參加議事和審批職能的人，我們就可以說他是那一城邦的公民”?，F代意義的公民權利概念到20世紀中期才開始被提出來并加以理論研究?！罢嬲鞔_提出公民身份(公民權利與公民義務)概念并有意識對它加以研究，則肇始于英國著名社會學家T.H.馬歇爾?！痹谖鞣?，一些人認為“在西方之外，從來就不存在城市公民的概念”，因為只有在西方才形成過這種特定意義的城市或城邦國家。盡管如此，我們看到公民和公民權利等概念還是在世界上被廣泛傳播和運用。

我們可以將公民和公民權利概念在中國的發展大致劃分為四個時期：第一個時期為概念引進時期，這個階段時間較長，大約從20世紀初期公民和公民權利概念在中國開始出現到新中國建立前。在半殖民地半封建社會，中國的一些仁人志士開展各種救亡圖存活動，其中一部分人希望通過引進西學來拯救國家，因而在20世紀初期開始翻譯引進一些國外理論，公民和公民權利概念在這個時期開始出現在一些翻譯文獻和少量其他文獻中?？涤袨槭禽^早使用公民概念的人，孫中山在不同黨員等級上使用過公民一詞，1929年國民政府《鄉鎮自治施行法》規定“經宣誓登記后，為鄉鎮公民”。1935年國民政府《選舉法》中規定“選舉人資格以曾經舉行公民宣誓為限”。這個時期，學者對中國公民權利研究成果很少。

接下來的三個時期是公民權利概念的“中國化”時期。第二個時期從新中國成立到改革開放前。這個時期除了1953年《選舉法》和1954年《憲法》中有基本的規定外，學者們也開始了一些初步的研究。但是這些研究范圍很小，能夠查找到的相關文獻也不多，主要有1954年胡其安、1955年楊化南、1956年李光燦等專家學者的研究，《中國公民的基本權利和義務》是當時有一定代表性的作品名稱。第三個時期從改革開放到市場經濟體制之前。這個時期，盡管公民權利研究的范式還基本上與改革開放前相差無幾，但是研究的學科、范圍和領域不斷增多。第四個時期從上個世紀90年代中期開始到現在，公民權利內涵和外延在擴展。這一方面是由于市場經濟體制下人們對個人利益關注在不斷增強，從而導致了對權利需求和平等化的愿望增加，公民權利研究正是對這一現實歷史的反映；另一方面在翻譯和引進大量的權利理論文獻中，人們在理解civil rights和citizenship等概念上出現分歧，甚至可以說誤讀和誤解導致了概念的發展。另外，人們在日常生活中使用這些詞語也逐漸頻繁起來，口語與學術概念相互影響，也推動了概念涵義的擴展，公民權利和公民的權利涵義趨同，便產生了“廣義公民權利和狹義公民權利”之分。

在概念的發展中，廣義公民權利與公民的權利內涵與外延逐步接近。近年來，在社會學、法學和政治學等學科領域研究中都出現了這種傾向。《現代漢語大詞典》對這一變化作了充分說明，將公民權利解釋為“公民依法享有的人身、政治、經濟、法律、文化等權利”。這說明了公民權利內涵和外延在改革開放以來特別是市場經濟體制形成以來的變化趨勢。由于理解的不同，國內對權利概念的闡釋較多，有人將這些不同的界定歸納為“七種”?！爸袊蟛糠謱W者使用‘公民權利’指的就是‘公民的權利’”“因此，大部分對公民權利的探討實際上是對公民資格權利進行的整體性思考”。這指出了公民權利概念不斷發展的現實狀況。盡管來自于西方。但是公民權利概念的涵義已經與西方相關詞語的涵義具有一定的區別，已經“中國化”了。漢語中的“公民權利”與西方（civil righta)涵義是不同的。從內涵來看，我們認為，civil rights對應漢語的更合適的詞是“市民權利”；從外延來看，漢語中使用的公民權利不僅包括civil rights還包括politic rihts(政治權利)、social rights(社會權利)等。實際上漢語的公民權利對應的英文表達是citizenship rights或者the rights of citizenship，有些學者將其譯為公民身份權利或公民資格權利。

鑒于公民權利概念的西方本源和不同學科不同的闡釋，因而需要對公民權利在本文中運用的內涵進行界定。本文認為，公民權利指具有一國國籍的人，在該國享有追求和維護自身各種正當利益的行動選擇的自由，且行動得到憲法和其他法律的確認。這是在廣義上使用公民權利的概念。

(二)作為理論視角的經濟結構

當前對公民權利理論研究中的成果大多數是對歷史和現狀分析，對公民權利發展的原因研究主要從歷史、政治和文化等方面人手，而從經濟基礎(結構)方面來探尋公民權利發展原因的文獻不多。經濟結構分析是馬克思主義分析問題的重要方法之一，對于探討問題的根源具有重要意義，也是探討中國公民權利發展特別是城鄉公民權利不平等地位關系根源的重要分析方法之一。

經濟結構“指經濟系統各組成部分在資源配置過程中所形成的本質聯系和比例關系。它不僅反映了經濟系統之間的屬性聯系，也反映了經濟系統內部各組成部分之間變化與作用的數量關系”。經濟結構劃分方法主要為兩類：—類是從生產環節的角度將經濟結構分為生產結構、流通結構、分配結構和消費結構。生產結構可以細分為產業結構、產品結構、勞動力結構、投資結構等；流通結構可以細分為進出口結構、市場結構等；分配結構細分為國民收入的分配結構、積累基金的分配結構等；消費結構細分為消費水平結構、消費主體結構等。另一類是依據社會經濟活動生產和產品的特征及空間分布，將經濟結構分為產業結構、城鄉經濟結構和區域經濟結構。

兩種分類有其不同的功能，而分析整個國家的經濟結構往往依據經濟活動生產和產品的特征及空間分布即從產業結構、城鄉經濟結構和區域經濟結構等方面入手。就產業結構來看，中國在20世紀80年代之前主要采取“農輕重”的比重；之后逐步用一二三次產業結構比重。這主要是在前期受蘇聯影響較大，后期受到歐美國家的影響逐步增大。本文遵照歷史，基本上在分析中前期按照農輕重結構，后期按照一二三次產業結構來敘述。城鄉經濟結構，在前期基本上同農輕重結構一致即農業主要是在農村，工業主要在城市；后期發生了一定的變化，農村也開始有二三產業，文章注意到這種結構變化。區域經濟結構，在前期由于國家的均衡發展戰略，加上其他因素導致區域經濟結構對公民權利發展影響相對較小，因此前期分析中本文基本沒有這塊內容；后期區域經濟結構變化明顯，而且區域經濟結構變化對公民權利發展影響增大，這一分析也彌補了一二三次產業結構分析的不足，有利于進一步分析城鄉公民權利地位關系的變化。

單從經濟結構的視角來分析中國公民權利發展變化，構建中國公民權利發展模型以及討論公民權利發展與穩定的關系，撇開其他因素，這樣分析有利的方面是能夠清晰看到經濟結構變化對公民權利特別是城鄉公民權利地位關系變化的影響；不利的方面是會影響到結論的科學性，因為忽視了其他一些重要因素如政治權力等對公民權利發展的影響分析。

二、1949年以來中國經濟結構的演變與城鄉公民權利發展

從經濟結構視角來分析新中國成立以來的城鄉公民權利發展就會發現經濟結構變化的主要影響方面是城鄉公民權利地位關系的變化，經濟結構變化有利于城市，市民的公民權利就會給予更多；經濟結構變化有利于農村經濟地位上升，農民公民權利就會得到更有效的保障。中國公民權利發展矛盾的主要方面是農民公民權利的變化。因而，新中國成立以來的城鄉公民權利發展主要體現為城鄉公民權利地位關系的變化。

(一)城鄉公民權利不平等格局的形成和沉淀

建國初期以及建國后的很長一段時期，“如何不挨打”是中國面臨的重大而又現實的問題。由于近代中國“落后就要挨打”的教訓，新中國不能不把國家安全放在首位，這就需要加快工業化建設，增強經濟實力，壯大國防。“一五”期間，在重大工業項目選址時，“要把廠址標在地圖上，并用直線標出它與臺灣、南朝鮮、日本等美軍基地的距離，說明美國的什么型號飛機可以攻擊到它”。這充分說明當時國家戰略中的工業化戰備考慮。應該說，由于“二戰”后國內外環境和條件影響，中國最終形成了重工業優先、城市優先的發展戰略。

優先發展重工業是由當時中國內外環境和基本條件決定的。然而，重工業是技術密集型、資本密集型部門，且工人必須要有良好的體質，就是說發展重工業需要工人們有文化懂技術，需要他們腦力勞動的付出，必須要發揮他們的積極性；同時，重工業也是重體力工作，需要有充足的生活保障和良好的衛生保健維持他們繁重的體力消耗來增強體魄，這些方面都需要國家大量的財政投入。建國初期，中國的重工業主要集中在大城市，因而國家財政投入主要集中在城市和工業領域，并優先市民公民權利來保障國家戰略的實施。對市民在經濟方面必須保障他們經濟效益和充足的吃穿用；在政治方面保障他們更高的民主權利；在社會方面保障他們享有良好的教育、衛生保健；在文化方面保障他們科技水平不斷提高適應工業發展。但是對于農民則是盡量壓制他們的需求，因而在政治方面不能給予充分的權利并限制他們的遷徙自由；在經濟方面維持最低生存所需要的糧食；在社會方面維持基本的健康和教育；在文化方面給予盡量少的文化權利。國家為順利實施重工業優先發展必然實行統購統銷、戶籍制度及其他制度來維持城鄉二元分割體制。因此可以說重工業優先發展戰略是中國城鄉公民權利地位關系不平等的重要影響因素。

為了確保國家以重工業為中心的工業化戰略實施，國家逐步實行了與計劃經濟相適應的統購統銷、戶籍制度和人民公社制度等，來解決從分散的小農生產中獲取最大剩余的問題。這些政策的實施直接導致了城鄉公民權利產生巨大的差距，不平等格局關系形成，而且這種不平等關系也被長期維持，而維持這種不平等關系就是在農村逐步建立人民公社制度，在城市實行單位制。從而導致了城鄉之間的近乎隔絕狀態。公民權利資格從最初的“階級身份”到“城鄉戶籍身份”的轉變，表現為城鄉之間公民權利不平等，在城市和農村內部表現為相對平等。

(二)城鄉公民權利不平等關系轉型的起步

經過近30年的重工業優先發展戰略，中國在一窮二白的基礎上建立了獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系，奠定了進一步工業化的基礎。工業化體系的建立，解構了中國實行城鄉分治的基礎。因而從一定意義上說，改革開放實際上是要改變過去所實行的過分向城市和工業偏向的政策，逐步推進城鄉經濟社會全面發展，進一步完善和發展中國工業化體系，更快地實現工業化和現代化目標。

市場化取向改革中經濟結構調整和城鄉二元結構關系松動與改善，城鄉公民權利不平等關系逐步轉型。改革開放從經濟戰略發展來看，是放棄了重工業優先發展戰略，實現國民經濟全面協調發展戰略的轉變，隨著重工業優先戰略的放棄，曾經保障這一戰略實施的各種政策如統購統銷、人民公社制度等等相繼退出歷史舞臺，有些政策也出現了一定程度的松動，如戶籍制度等。這些方面體現了二元結構解體的必然趨勢。改革開放初期，國家逐步放棄指令性計劃經濟，引進市場要素，使計劃經濟與市場調節相結合，促進市場對資源的配置逐步發揮基礎性作用。由于當時市場上的消費品奇缺，政府計劃和市場都選擇了發展農業和輕工業，發展資源一定程度上向農村傾斜，農業和鄉鎮企業實現了快速發展，經濟結構演變突出了農村經濟地位的上升，促進了農民公民權利的發展。具體來看，農民通過突破制度限制，土地承包責任制、村民自治和外出務工有力地推進了農民在勞動權利、經營自主權、自主權利、遷徙權利等方面的權利發展，從而推進了城鄉公民權利不平等向平等化轉型的起步。

(三)城鄉公民權利不平等關系轉型中的曲折

社會主義市場經濟體制改革全面推進時期和經濟全球化浪潮共同影響下，中國經濟結構再一次出現重大調整，但這次調整對城鄉經濟結構和城鄉公民權利變化來說是雙向性的。

中國政府大力推進市場經濟體制全面改革時期正好是經濟全球化新浪潮興起之際。在經濟全球化浪潮推動和國家開發開放沿海地區政策引導下，國際資本和產業結構轉移到中國沿海地區，國內財政投入向沿海地區傾斜，從而快速形成了沿海經濟發展極。同時，國家全方位立體化開放格局基本形成，沿江：沿邊和內陸省會城市大部分開放并享受優惠政策，大中城市二三產業也得到一定程度的發展。這樣國民經濟結構再次發生了重大改變，這次經濟結構的變化主要是城市經濟的快速提升和東部地區經濟地位的快速上升，市民公民權利有了進一步發展；農業在國家扶持下得到發展，而農村的鄉鎮企業開始萎縮，農民被迫大量跨地區務工，因而農民公民權利還是得到一定程度的推進，但是外出務工農民即農民工的公民權利在城市受到歧視性對待。一方面，農民的勞動權利和自由遷徙權利等方面的權利獲得更多的保障，但是另一方面他們在城市中所能從事的職業、行業都受到各地政府的限制，勞動收益權利等方面的權利也不同程度受到限制和歧視。因而，這個時期農民公民權利總的發展趨勢是雙向性，城鄉公民權利平等化發展呈現了雙向性特征。

(四)城鄉公民權利平等化趨勢進一步增強

由于市場在國民經濟中發揮了基礎調節作用，改善了資源配置的效率，激發了各方面生產的積極性，但也給經濟社會發展帶來了諸多問題和矛盾，需要政府這只“看得見的手”的協調作用。同時，由于沿海經濟發展極形成以后，經過多年發展，沿海地區的經濟成本上升，土地、資本和勞動力工資成本上升迅速，而廣大中西部地區土地和勞動力工資成本較低，因此按照經濟發展的趨勢，也必然是經濟發展極向周邊地區擴散。但是，這種經濟發揮帶動作用和帶動作用的大小與政府的政策引導具有密切的關系，因而需要政府制定有效的經濟發展政策。另外，自改革開放以來，中國經濟社會實現了快速發展，城鄉之間的交流增多，但是并沒有從根本上解決城鄉二元分割和隔離的問題。中國不完善的市場經濟發展仍然體現了城市和農村兩個市場各自的發展。城鄉市場之間的流通障礙沒有完全打通，嚴重阻礙了統一的市場經濟體制的進一步完善。而這種隔離體制與市場在自發中產生的諸多問題相聯系，造成經濟社會發展中出現了更多的不公平、不平等、不協調。為此黨的十六大報告指出：“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務。”這段話標志“我黨在認識和處理城鄉關系方面由偏重城市轉向城鄉并重，由城鄉兼顧轉向城鄉統籌”。

統籌發展戰略通過新農村建設和城鄉公共服務均衡化發展等措施逐步提升農村經濟地位。這必然會使城鄉公民權利平等化趨勢進一步增強。2010年第十一屆全國人民代表大會第三次會議上修改了《選舉法》，實行城鄉按相同比例選舉人大代表，這是城鄉公民選舉權發展的重要體現。2008年《關于開展從優秀村干部中考試錄用鄉鎮機關公務員工作的意見》(中組發[2008]24號)，文件規定“鄉鎮機關從優秀村干部中考錄公務員”。從此，農民擔任公職權利也得到了實質性的發展。遷徙自由的權利對于各地城鄉居民來說有一定的差異，但總的趨勢是近年來各地方政府都有限放松了管制，其中以2010年重慶和成都兩地賦予農民的“平等”權利最為突出。勞動權利以及職業選擇自由和收益權利等在近年來也大為發展，國務院出臺了一系列取消對農民工進城就業的限制性條件，逐步統一城鄉勞動力市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度，從而使城鄉公民在職業選擇、勞動收益等方面權利都有所發展。受教育權利、養老保障權利、醫療保障權利等社會權利也實現了大的發展，特別是國家為農民工子女就學和近年來試行的農村最低生活保障制度、新農合等有力推進了農民社會權利發展?？傊?。農民公民權利地位和城鄉公民權利平等化趨勢在新時期進一步得到增強。

三、1949年以來中國城鄉公民權利發展模式及其基本特征

以上探討和分析了中國城鄉公民權利發展特別是城鄉公民權利之間的平等化問題。由于中國特殊的國情，將公民權利發展劃分為城鄉兩個部分具有重要意義，這更有利于認清中國城鄉公民權利發展的軌跡，從而能夠更加清晰解讀中國公民權利發展模式及特征。

(一)中國城鄉公民權利發展模式

就公民權利發展而言，由于特殊國情，特殊的歷史條件和特殊的發展過程，因而存在一個與其他民族國家公民權利發展不同的中國公民權利發展模式。這一發展模式是中國公民權利體系中各項權利得到保障的過程，包括公民權利體系中各項權利的發展順序，擁有公民資格者的限制條件變化，當然在中國也包括城鄉公民權利地位關系變化等等。新中國成立以來，從經濟結構的視角來看，中國公民權利發展形成了特有的發展模式(見圖1)。

正如我們在前面所指出的，這里的公民權利發展模式是從經濟結構演變對公民權利發展來分析的，因而是撇開了其他要素只關注經濟結構這一基本要素。這個模式只是簡單地再現經濟結構演變對公民權利主要是城鄉公民權利地位關系發展的影響。

在社會主義制度下，中國經濟結構的演變并非是完全按照經濟發展自身作用的結果，更多的是來自國家和政府制定的重大發展戰略的影響，因而這些重大戰略對經濟結構演變產生直接的作用。國家重大發展戰略即中國共產黨和政府作出的重大路線方針政策成為推動經濟結構演變的重要動力，是影響公民權利發展和城鄉公民權利地位關系變化的關鍵性因素，但就其對公民權利發展來看，卻是間接性因素。而對公民權利影響發揮最直接作用的是國家制定的各項法律和根據各種戰略制定的具體政策。

經濟結構演變要素分析可以分為產業結構、城鄉經濟結構和區域經濟結構等。在中國公民權利發展模型中主要突出的是經濟結構中的一項或者兩項，主要選取有代表性的特征。重工業發展戰略時期最突出的特點就是產業結構重工業化比重不斷提高，盡管期間有過調整，但是總的趨勢沒變；城鄉經濟結構與上述的產業結構變化基本一致；由于均衡發展思想占主導地位，區域經濟結構基本保持平衡以及政府對社會的強力控制等方面原因，這時期區域經濟結構變化對公民權利影響有限。改革開放初期，農業和鄉鎮企業的快速發展，農村經濟地位的上升，促進了農民公民權利地位的上升，這主要體現在產業結構和城鄉經濟結構方面，而區域經濟結構盡管有所變化。但是發生的作用非常有限。全面推進市場經濟體制時期，沿海地區經濟快速發展，成為這個時期最為突出的特色，即經濟結構主要以區域經濟結構的變動為特征；而這個時期的鄉鎮企業開始萎縮，農業仍然保持較快發展，因而農民公民權利變化呈現雙向性，公民權利變化呈現了復雜性；產業結構基本協調，因而影響公民權利變化的主要為區域經濟結構和城鄉經濟結構，產業結構影響作用下降。統籌發展時期既是要產業結構優化、協調和升級，同時也努力實現城鄉經濟協調發展和區域經濟全面協調發展，因而三者對城鄉公民權利發展的影響具有趨同性。

城鄉二元結構主要是城鄉經濟和社會的二元結構，因此與經濟結構密切相關，也與城鄉公民權利地位關系結構密切相關。城鄉公民權利二元結構是城鄉二元結構的一部分，同時這種城鄉二元公民權利地位關系結構也反映了城鄉二元結構的現狀，并對城鄉二元結構(利益關系)起著保障的作用。因而，從經濟結構來分析，必須將城鄉二元結構作為重要的要素納入進來才更加全面。新中國成立以來，城鄉二元結構演變基本上體現在城鄉經濟結構方面，與城鄉公民權利地位關系變化一致。

中國公民權利發展模式結構圖最突出地表達了經濟結構對城鄉公民權利地位關系變化的影響。同時也清晰表達了城鄉二元結構與城鄉公民權利地位關系結構：一方面城鄉二元結構是城鄉公民權利結構的基礎；另一方面城鄉公民權利結構維護和保障城鄉二元結構。國家重大戰略不斷隨著國家利益、戰略目標和緊迫任務變化而改變，但隨著現代信息社會和技術的發展，國家制定重大發展戰略會更加科學合理，經濟結構發展也會更進一步協調、合理和發達，二元結構最終會實現完全的一體化，城鄉公民權利發展必然會實現完全平等。這是客觀的發展趨勢。

(二)中國城鄉公民權利發展的主要特征

中國公民權利發展模式的形成在于中國是一個社會主義國家，有中國共產黨的堅強領導以及中國特有的歷史傳統、經濟、社會和文化，特別是中國經濟結構落后基礎上的趕超發展，這些方面共同影響并形塑了中國獨特的公民權利發展模式。其突出特征體現在：

第一，中國城鄉公民權利發展實際上是城鄉公民權利地位關系的發展變化。我們將中國公民粗略分為兩類即市民和農民，公民權利發展就意味著市民公民權利發展和農民公民權利發展。但是綜觀中國公民權利發展的歷史，可以發現自重工業優先發展戰略實施以來，主要發生變化的是農民公民權利，市民公民權利保障一直較好，盡管也在不斷豐富和完善，但不是問題的主要方面。

重工業優先發展戰略實施以及政府為實施這一戰略制定的一系列制度、政策，如統購統銷、戶籍制度、人民公社化等等導致了農民公民權利的多方面限制，城鄉公民權利地位不平等關系形成和沉淀；改革開放開啟了中國現代化發展的新階段，松動了城鄉二元結構，農民通過沖破體制束縛獲得了一些公民權利保障，城鄉公民權利地位關系有所改善；在經濟全球化浪潮中，隨著沿海經濟發展極的形成，農村鄉鎮企業開始萎縮，農民跨省外出務工，農民公民權利受多種因素影響，既有發展，也有限制，城鄉公民權利地位關系呈現復雜性變化；隨著統籌戰略的形成，農民公民權利得到進一步保障，城鄉公民權利平等化總體趨勢在加強?？傊?，農民公民權利發展是城鄉公民權利之間矛盾的主要方面，因而成為理解城鄉公民權利地位關系變化的關鍵。

第二，城鄉二元結構是反映城鄉公民權利地位關系發展的重要基礎。新中國成立以來經濟社會的基本結構是城鄉二元結構，因而分析自新中國成立以來的公民權利發展以及城鄉公民權利地位關系變化都必須放在城鄉二元結構這個框架之中，這是理解中國城鄉公民權利地位關系變化的一把重要的鑰匙。如果脫離了這個分析框架，就難以理解甚至會曲解中國公民權利發展和城鄉公民權利地位關系變化的各種表現形式。因為城鄉二元結構是當代中國經濟社會最基本的特征，涉及到經濟社會生活的方方面面。

城鄉二元結構包括一系列的內容，如城鄉二元經濟結構、城鄉二元社會結構和城鄉二元文化結構。我們也可以對這些方面進一步細分為二元財政結構、二元資源配置結構、二元勞動力結構、二元戶籍制度、二元婚姻結構、二元社會保障結構、二元教育體制等等。這些方面有的直接反映城鄉公民權利地位關系結構，有的間接反映城鄉公民權利地位關系結構，因此二元結構是理解城鄉公民權利地位關系變化的重要基礎。一般認為，城鄉二元結構是城鄉之間利益的反映，因而城鄉公民權利地位關系對城鄉二元結構起到維護和保障作用。通過分析二元結構的變化，能夠分析出城鄉公民權利地位關系的變化走向。

第三，中國“權利資格”從階級身份為主要標準逐步過渡到戶籍身份為主要標準。在革命時期和革命勝利后的一段時期，階級之間的敵對關系表現為你死我活的斗爭。新中國成立初期的一段時間內，國家中享有“權利資格”的人是以階級身份劃線的，帝國主義的走狗即買辦階級、封建主義統治基礎即地主階級和各種惡霸勢力、官僚資產階級代表即舊軍閥和土匪頭目以及維護國民黨一黨專政的中央和地方的爪牙，這些人基本上是沒有公民權利，他們不是人民的一部分，而是人民的敵人，要被打倒。

1953年《中華人民共和國選舉法》第四條規定：凡年滿十八周歲的中華人民共和國公民，不分社會出身、財產狀況等條件限制，均有選舉權和被選舉權。但是隨后又規定了：依法尚未改變成分的地主階級分子、依法被剝奪政治權利的反革命分子和其他被剝奪政治權利者除外。實際上新中國成立初期的政治權利等等與個人的社會身份和家庭出身具有密切的關系，無財產要求成為與其他資本主義國家公民資格最重要的區別，甚至越是沒有財產的人，他們可能越能享受到更多的公民權利，他們自己或子女最有可能被選送去上工農兵大學，他們也由于越窮越革命成為集體組織或者企事業單位的負責人。重工業戰略實施之后，特別是人民公社制度建立以后，權利資格逐步過渡到城鄉戶籍身份，但階級身份還在很多領域和政治運動中起著很重要的影響。改革開放以后隨著“階級斗爭為綱”的廢除，公民身份和資格主要是由戶籍及其他因素決定的。

第四，農民的法定權利與實然權利差距很大。法定權利就是憲法和法律(在中國也包括政策)規定公民應該享有的權利。就國家層面講，法律規定公民享有廣泛的權利，但實際上有些權利公民并沒有享受到，甚至在近一段時期也可能享受不到。實然權利就是公民實際上享受到的權利。公民的法定權利與實然權利差距最突出體現在農民身上。

按照現行的法律規定，城鄉公民權利差距并不是很大，特別是憲法規定公民權利是對全體公民權利的規定，不存在城鄉之別，但是實際上城鄉公民享受到的權利卻存在很大的差別。這與中國的政治體制和政府管理有一定的關系。在中國，具體的政策或者地方政府為執行政策而制定的具體實施措施卻起到了真正對公民權利具有重要影響的作用。這些具體的政策和措施，往往消解了法律賦予農民的一些權利，使得這些權利僅僅具有象征意義。而城鄉政策往往是不同的，地方政府根據國家政策制定的相關政策或者在執行過程中往往是對市民一套，對農民是另一套，形成“一國兩策”。當然，導致城鄉公民權利差距最基礎的還是經濟結構水平。在生產力和經濟結構落后的條件下，公民的權利發展水平不可能很高，必然存在公民權利不平等的現象。隨著經濟結構的發展，公民權利必然向前發展，就會逐步向平等化方向發展。但是由于當前國家仍然處在經濟結構不發達時期，公民權利差距也就反映了這種經濟結構的水平。

第五，公民權利漸進式發展與經濟結構發展基本適應。新中國公民權利普遍發展，但是這只是法定權利，而不是實然權利。真正享有公民權利的主要是城市居民。隨著重工業戰略的確立，城鄉公民權利鴻溝便顯現出來。改革開放之前，中國經濟結構總體上都是處在較低水平，城鄉公民權利不平等關系就是建立在這種經濟結構基礎之上。改革開放以來，城鄉公民權利逐步向平等化方向發展，但是速度比較緩慢，這說明公民權利發展是漸進的。就公民權利發展而言，實際上是農民公民權利的發展，即農民獲得公民權利的逐漸增多。這種漸進性的發展與經濟結構發展基本適應。

例如，新中國成立時的經濟結構主要表現為現代工業比重少，工業基礎薄弱，完成工業化和現代化的任務非常艱巨。這樣的經濟結構條件下，國家要大力發展重工業，必然要采取國家控制資源和計劃分配資源的方式。但是如果占人口絕大部分的農民享有與城市人口相同的公民權利，那么一方面是有限的資源就會被平均分攤，國家無法集中力量辦大事；另一方面農民選出的代表比例就會遠遠超過工人和城市人口，整個政策必然是傾向維護農民的利益，那么合作化和集體化就不可能，農業向工業提供積累等方面與農民利益不相符合的政策就無法出臺。因此，城鄉公民權利差距是中國經濟結構發展水平的一個反映，與經濟結構水平相一致、相適應。

第六，與西方公民權利發展路徑相比，中國公民權利發展的路徑較為獨特。其一，公民權利體系發展的順序不同。西方國家的公民權利體系發展主要是按照市民權利一政治權利一社會權利先后順序發展的，如圖2所示。但是中國公民權利體系發展顯然與西方是不同的，因為新中國成立，中國共產黨通過政權，制定各種法律和政策，直接保障了公民權利的普遍發展。這種普遍發展的一個重要涵義就是不僅是政治權利，經濟權利、社會權利和文化權利都得到發展。

其二，公民資格擴展的順序不同。西方公民資格按照圖3所描述的，先是擺脫貴族的資產階級獲得公民權利，然后逐漸地全體男性公民獲得了公民權利，隨著20世紀初期西方女性公民基本上獲得了與男性公民同等的權利，這樣西方主體民族的公民權利都得到保障，二戰結束以后，西方公民資格就逐步擴展到少數民族、土著民族和國外移民歸化者。新中國成立時期，西方公民權利已經發展得比較成熟，而且在社會主義國家提倡人人平等和男女平等，因此公民資格從新中國成立就是全體人民的公民資格獲得。當然，由于革命斗爭的需要，過去那些屬于剝削階級成分的人沒有享受到(人民)權利資格，直到1978年后不再強調出身，公民資格逐漸為全體國民所享有。

四、簡短的總結與討論

中國城鄉公民權利發展模式在總體上是一種漸進式的公民權利發展模式，無論是在改革開放之前的加速工業化時期還是改革之后的全面現代化階段，中國都保持了政治穩定，這說明這種發展模式對中國政治穩定具有重要的促進作用，其與經濟結構發展也是基本適應的。本文通過對經濟結構演變對城鄉公民權利發展特別是其地位關系變化的分析，我們至少可以得到以下幾個結論性認識：

第一，經濟結構演變對中國公民權利發展和城鄉公民權利不平等關系的形成、沉淀和平等化發展起著基礎和決定性的作用。在當代中國，“市民”與“農民”權利的不對等在某種程度上是城鄉公民權利延續的結果，而這種延續在很大程度上受制于經濟結構的變化。

第二，城鄉公民權利地位關系變化的邏輯：經濟結構落后是城鄉公民權利不平等產生的經濟根源，重工業優先發展戰略是城鄉公民權利差距形成的關鍵原因；重工業優先發展戰略的放棄、國民經濟體系的完善和國家工業化進入中期標志城鄉二元結構的基礎已經瓦解，城鄉公民權利不平等關系基礎的瓦解；經濟結構優化升級、城鄉經濟社會一體化發展和區域經濟協調發展，促進城鄉公民權利平等化發展趨勢加強。

第三，城鄉二元結構是城鄉公民權利地位關系結構的基礎，城鄉公民權利地位關系結構是城鄉二元結構的一部分和重要保障，兩者相互作用、相互影響。與城鄉二元結構形成、固化、松動和一體化發展變化一致，中國城鄉公民權利不平等關系形成、沉淀、轉型和平等化趨勢增強。中國公民權利發展最根本的特征體現在城鄉公民權利地位關系結構的發展變化。

第四，中國漸進式的公民權利發展模式與經濟結構發展相適應，有利于政治穩定。這種公民權利發展有利于政治穩定的關鍵原因在于：公民權利發展與國家的根本利益、戰略目標和緊迫任務基本保持一致；公民權利發展建立在足夠的物質保障基礎之上；公民權利發展選擇有利時機推進并獲得社會基本的認同，發展成本較低。

當然，本文盡管只是從經濟結構的視角來分析中國公民權利的發展，但仍然留下了一些問題需要作進一步討論。例如，本文探討了經濟結構落后是城鄉公民權利地位關系的根源，并分析和論證了重工業優先發展戰略是導致這一問題的關鍵原因。問題是產生城鄉公民權利不平等的關鍵原因已不在了，為什么當前還沒有實現平等呢?城鄉公民權利能完全平等嗎?一方面中國經濟結構水平仍然較為落后，社會主義初級階段還很難做到城鄉公民權利完全平等；另一方面盡管重工業優先發展戰略已經放棄了，但是中國工業化還沒有完成，同時為重工業優先發展戰略的很多政策。由于多方面的原因依然沒有根除，這些政策中有些方面依然制約著城鄉公民權利平等享有。

另外，影響公民權利發展的因素非常復雜，其他方面的原因包括不利的因素如傳統意識形態對農民的偏見、政策的城市偏向、農民制度性參與的缺失等等仍在影響公民權利平等化發展。當然，當前總的趨勢是有利要素增多，城鄉公民權利平等化總的趨勢在增強。城鄉公民權利平等并不是說要所有的方面權利都完全一致，這在理論上是可行的，但現實中還沒有國家能夠做到，我們所說的權利平等主要還是從總的方面、從自由享有權利方面來談的，即機會的自由和平等。

政治權力與公民權利關系是很多學者探討的問題，本文的分析和論證中也涉及了政治權力對公民權利發展的作用，這種作用主要體現為政治權力通過制定相關政策直接影響公民權利發展和城鄉公民權利地位關系變化。如果從經濟結構與公民權利發展之間來看，政治權力的這種作用主要體現為中介作用，即政治權力根據經濟結構來制定相關的政策，影響公民權利發展和城鄉公民權利地位關系變化。但是政治權力也是影響經濟結構演變的主要力量，國家根據國內外環境和條件制定出了發展戰略從而推進了經濟結構的演變，而且為實現經濟結構發展目標制定了相關政策，從而導致了公民權利發展和城鄉公民權利地位關系變化，從這個角度來看，政治權力又扮演著原動力的角色，因而政治權力對公民權利發展作用的角色是雙重的。作為現代民族國家的一員，中國城鄉公民權利的平等化發展趨勢是必然的，而這一發展趨勢不僅有賴于經濟結構的合理布局，也有賴于政治權利、社會資源的合理分配。