制度創新擬或理念更新——社會轉型期改善民生問題的行政文化思考

[摘要]當代中國的社會轉型是社會整體的轉型，在這樣的過程中，制度的構建與創新當然很必要。然而，過于強調制度的作用，不免會在理論上忽略了制度的承載者——人。本文提出，人是社會轉型的根本推力和制度的承載物，人的精神和理念是社會轉型期改善民生問題的實質與核心。文章分析了政治主體與行政主體，以及行政文化研究在推動人的觀念更新中的重要意義。認為制度創新的可行性不只在于制度本身，還在于制度的承載物。人有精神、理念和情感，人是理念簇擁下的人。排除了這些要素談改善民生的制度創新，其可行性是難以想像的。

[關鍵詞]制度創新；理念更新；社會轉型；民生問題；行政文化

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-4769(2012)01-0056-06

中國社會的轉型，從長時段歷史考量，應當起始于19世紀中葉，這個轉型歷經了150余年，仍然在行進中。在這一過程中，制度的變遷至為明顯，茲毋庸贅言。20世紀80年代以來，全社會被發展經濟的欲念驅動，依賴政策和制度領跑，確實有了長足的進步。理論界暨學術界遂將當代中國的進步與成功寄托在制度變革方面，實是情有可原。捫心而論，這一選擇不無道理。不過。轉換一個視角來看，制度變革論者雖然把握住了當代中國現代化進程的主要路徑，但還是忽略了些什么。

一、問題的提出：

“制度至上論”忽略了什么

針對當前國內學界的一股思潮：認為解決中國改革和發展問題的關鍵在于制度。似乎只要在制度的更新、改制和構建上下足了工夫，困擾社會進步與發展的難題就能迎刃而解。我們姑且將這種觀點稱之為“制度至上論”。關注制度的認識雖然有道理，但是，認識過于強化，難免會遮蔽制度內里的關鍵之處：制定和實施制度、規制及政策的“人”，亦即作為社會政治主體的“人”。

我有一個基本判斷，認為中國近代以來社會動蕩、政治變革和制度的變遷及發展是顯而易見的事實，有目共睹。但是，作為社會政治主體的“人”的精神世界卻在一定程度上保持了“歷史的穩定性”。如果從社會政治與文化精英的層面看其社會政治理念的進步性，當代之中國與近代之中國相比較，在諸多層面和角落或有不及。如若以當年新文化運動提出的口號為標的，當前顯然尚未達成。一百多年來，我們一直踟躕在“啟現代化之蒙”的行進途中。

我以為，近代以來中國社會轉型與發展滯后，其緣由“不在于制，而在于政——不在于政，而在于人”。因之，本文針對當下學界的“制度至上思潮”擬予解讀，從另一個視角提出問題：“制度創新還是理念更新”?

首先厘清幾個概念。關于制度，道格拉斯·C·諾斯(Douglass C.North)曾這樣解釋：“制度是一個社會的游戲規則，更規范地說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約，制度構造了人們在政治、社會或經濟方面發生交換的激勵結構，制度變遷決定了社會演進的方式，因此，它是理解歷史變遷的關鍵。”有研究者站在社會學家的立場，認為制度包含兩方面的含義。“第一，制度是社會公認的比較復雜而有系統的行為規則，是維系團體生活和人類關系的法則和社會行為模式，是在特定的社會活動領域中比較穩定和正式的社會規范體系。第二，制度包括正式的、成文的、理性化的形式，還包括風俗、習慣、道德、文化、價值觀等非正式的、不成文的、非系統的表現形式。”從上面的界定看，制度的內涵是比較寬泛的。其本質規定性是游戲規則和行為規范，表現為一個復雜系統，包括理性的人為規定和約定俗成的慣常模式等多種構成。

其次，關于制度創新的理論，學界一般認為是源自經濟學。1971年美國經濟學家蘭斯·E·戴維斯和道格拉斯·C·諾斯出版了《制度變革和美國經濟增長》一書，他們繼承了約瑟夫·A·熊彼特(Joseph Alois Schumpeter)的創新理論，認為制度創新“指的是能夠使制度創新者獲得追加或而外利益的對現存制度的變革”。不過，隨著研究的擴展，制度創新被研究者們廣泛地運用于多個研究領域，李景治就從政治發展的角度概括說：“制度創新就是社會政治、經濟和文化等方面制度的變革過程，是支配人們行為及其相互關系的規則、規范和慣例的進步，并改善個人、組織與其外部環境，其直接結果是激發人們的創造性和積極性，促使各種社會資源配置更加合理，經濟效率和社會效率有更大提高。

在這些表述中，制度的創新被看作是改進環境、促使進步、獲取更多利益以推動社會政治發展的主要路徑。

再次，關于社會轉型，作為學界研究的熱點問題，觀點眾多。有人講得簡單，“中國社會轉型的實質，就是從前市場經濟到社會主義市場經濟”。有人概括出幾層內涵：從傳統社會向現代社會的轉型，從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型，從封閉半封閉社會向開放社會轉型，從一元管控型社會向多元統合型社會轉變等等。有人則講得更細致，把社會轉型的趨向歸納為十個方面。這些認識見仁見智，其中將社會轉型理解為整體性和結構性轉換與發展的認識是有一定道理的。如劉祖云所言：“社會轉型，是指社會從傳統型社會向現代型社會過渡的過程，是社會中的傳統因素與現代因素此消彼長的進化過程，是社會的結構性變革與整體性發展，其主體是結構的轉型。”

基于以上敘述，本文提出這樣一個問題：民生問題的改善，是不是全部聚焦在制度創新方面?關于民生問題，當前正在成為學界、理論界和政治宣傳的熱點，論著挺多，概念的界定分歧不大。就字面而言，無非是“人民生計”，即人們的生活問題。我們引用馬克思的一句話大概就可以說明了：“我們首先應當確定一切人類生存的第一個前提，也就是一切歷史的第一個前提，這個前提是：人們為了能夠‘創造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西”。那么，怎樣改善一般社會成員在實際生活中遇到的種種問題呢?我以為不能簡單地歸結為制度的創新。

在我看來，制度至上論者的思慮范圍囿于規則、規定、制度、結構的層面，他們沒有將話語沉降，落腳在所有這些制度與規則的載體——人的身上。這當然不是什么缺陷或疏漏，因為在這些專家學者們看來，人的思想與行為在制度和規制面前，當然是服從與遵行。這是題中應有之義，似乎毋須贅述。本文則稍稍轉換一下視角，從行政文化的層面設問，以為當代中國發展中諸多問題的破解，包括當下亟須改善的民生問題等等，都需要追溯至制度的載體一人。

二、人是社會轉型的根本推力和制度的載體

所謂“社會轉型”是社會的整體轉變、發展和進步。人作為社會政治的載體，是社會轉型的根本推力。

把社會轉型視為社會的整體過程，在諸種觀點中是最具有合理性的，李培林的表述就很典型：“如果從理論上來界定社會轉型，可以簡單地說，社會轉型是一種整體性的發展，也是一種特殊的結構性變動，有必要把數量分析引入對結構變動的考察。”在這樣的社會轉型過程中，人作為社會政治的主體，必然是踐行和促動這一轉型過程的實際推力。無論是“從自給半自給的產品經濟社會向社會主義市場經濟社會轉型”，還是“從農業社會向工業社會轉型，從鄉村社會向城鎮社會轉型，從封閉、半封閉社會向開放社會轉型”，或是“從同質的單一性社會向異質的多樣性社會轉型，從倫理社會向法理社會轉型”，都不可能脫離人的選擇與行為過程。正如李培林所提到的：“社會轉型的具體內容是結構轉型、機制轉軌、利益調整和觀念轉變；在社會轉型時期，人們的行為方式、生活方式、價值體系都會發生明顯的變化。”這就是說，社會的轉型和變革，包括經濟、制度、法制和文化等諸多層面。其中，文化層面的轉型和變革是最具有實質性的，而人的精神和理念的轉型與變革則是當代中國社會轉型最深層的變革。從20世紀80年代以來的行進歷程看，這一變革開端于物質即經濟方面，其間伴隨著法制和制度，同時也出現了覆蓋廣泛、某些局部日益嚴重的社會沖突和發展障礙。民生問題之所以受到執政黨的重視，以至于成為當代熱門話題之一，恰恰是上述沖突與障礙嚴重到必須關切的一種反應。

我以為，經濟一市場、法制和制度是社會的表層結構，人的價值觀念、人權觀念、利益意識和現代化法制理念等等，即人的精神和理念層面才是社會的深層結構。這一層面的變革如若滯后，必然會與變革中的表層結構處于錯位、扭曲和相互糾結的狀態，正如我們現在所看到的。除非提升人的精神與理念，否則就是社會表層運作與深層結構錯位、糾結的進一步加劇。如果說當下的“維穩”問題不過是令執政黨“頭疼”不已，那么，錯位加劇導致維穩失效，其后的局面必將是社會沖突的全面失控，最終引發社會整體性的失序、動蕩與嚴重的政治危機。由此，本文以為，一般社會成員即全體公民是社會轉型的根本推力，離開人的本性與特點談社會轉型和制度創新，多少有些疏忽。具體到民生問題，脫開人的觀念、意識和心態談民生問題，有如膠柱鼓瑟，難以破題。

換言之，探討促進、改善民生問題從制度創新立論，不無合理。但是我們不能忽視與這一論題緊密相關的政治形態和社會政治主體。社會轉型-改善民生-制度創新問題的背后是當代中國社會整體的進步，其中的關鍵是人的進步，包括人價值觀念、意識和行為選擇。社會學家們如同政治學家們，往往關注社會結構——制度與機制，但是，所謂轉型“它是指一種整體的和全面的結構狀態的過渡，而不僅僅是某些單項發展指標的實現”。這一點我以為至關重要，連馬克思在《共產黨宣言》中描述的理想社會都是以人的全面發展為指標的。我們探討改善民生問題，似乎應該從制度創新的層面更深入一步，從一般社會成員的現代化意識、公民觀念，以及政治權力的實際承載者們的現代化理念、社會政治主體意識等處起筆，為改善民生而成功破題。

從社會發展的層面看，制度創新有利于社會進步，這一提法很有感召力，也很誘人，值得為其開動腦筋。不過，如若仔細思忖，制度的創新、制定、執行與操作，都是社會政治主體在承載之，制度與人實際存在著互動的關系，亦即相互影響與作用的狀況。因之，偏重于制度創新而忽略人，顯然難以取得預期的效果，達成預設的目標。30多年來，我們已經有了不少的制度創新。例如為了治理濫用權力攫取資源中飽私囊，我們沒有制度創新嗎?效果如何呢?

張揚制度建設在社會轉型與發展中的作用，目前已是學界主流思潮。為什么會是這樣，緣由很多。從政治文化的層面看，我以為是受到了現代西方自由主義思潮的影響。自1860年以來，中國開啟了向西方尋求真理的過程。無論是自由主義、保守主義還是馬克思主義，無不是西學的造物。20世紀80年代以來，西學東漸展現出又一個高潮，以羅爾斯、哈耶克為代表的現代自由主義思潮成為學界時尚。現代自由主義理論家們在具體的社會認識方面或有分歧，但是在人與制度的選擇上，他們更注重后者。在他們看來，自由主義理論無非是對于政治制度與法律制度合理性的理論論證。

自由主義思潮當然關注個人和人的利益問題。不過在現代社會條件下，一般社會成員即公民個人的利益問題是通過受到法律積極維護的公民權利義務來體現的，個人的道德評判與行為正當性也是通過政治制度和法律制度的中介來驗證并校正的。因而在現代自由主義來看，社會制度即政治制度與法律制度是問題的本根。將這樣的政治理念作用于社會，制度的構建與更新遂成為社會發展的主要歸結點，在中國理論界亦成為關注的焦點。

然而，西方自由主義思潮淵源有自，西方社會的現代化進程業已行進了六、七百年，對于人的啟蒙，價值觀念、意識、理念的現代化洗禮已經完成。他們的政治文化根源是自由主義。現代政治理念所謂權力義務公民尊嚴的自覺及法治：意識等，在西方文化土壤中已然成熟，當下可以只管收獲，不問耕耘。“野渡無人舟自橫”，現代自由主義自然會側重制度層面的考量。

中國則不然。我們的現代化進程不過是一個半世紀，我們的啟蒙命運多舛，困頓艱難。我們政治文化根源是王權主義②。在當代中國人的精神內里，在社會層面上，現代化觀念和意識還基本處于童稚狀態。除了極少數先進人士，絕大多數的所謂文化精英、政治精英和商界一經濟的精英們，對現代化價值準則的認知或是他們自認為的現代化理念大體上都處于誤讀與模棱的狀態。

因此，在社會政治實踐中，還需要新的創新制度問世。

三、理念更新：關于制度創新的可行性陳述

本文的主題“理念更新”是個看似很虛其實很實的問題。諸如當前引起眾多研究興趣同時也帶來諸多困擾的公民社會、公民意識、公民觀念等問題，其核心即是人的理念的更新。本文之所以提出“理念更新”，是基于下面的考慮。

政治制度及政策的價值在社會實效，在于實施的有效性。既然制度運作——政策實施的對象和實施操作的主體都離不開人的承載，那么，如若我們改善民生問題的思緒纏繞在制度的制定與實施方面，事實上，這種狀況反而更需要關注人的問題。因為，在當代中國社會，制度制定與實施的場域恰恰是政治權力主體得以運用手中權力自由裁量的過程。在政治權力主體或行政權力主體執掌和行使公共權力的過程中，在權力制約嚴重缺失的情況下，權力的濫用和公民權益被無端剝奪的狀況就會與人們的良好愿望嚴重背離，而深深地陷于窘境。為此，我們的思緒便需要深入到制度創新的內里，來尋求其間的癥結：首要解決的并非制度本身，而是制度的承載物——人的精神和理念。這里涉及到兩個問題：一是對于政治主體和行政主體的辨析，另一是對行政文化在制度建構中的價值判斷。

關于政治主體和行政主體，我曾經試著做過界定，立意是從政治哲學和行政哲學的層面，厘清在社會政治生活中，政治權力的執掌者與公民之間的關系定位。

現代政治學理論認為，政治主體(politicalsubject)即是政治行為者。我以為就一般意義而言，政治主體可以分為兩個層面，一是“社會政治主體”，另一是“政治權力主體”。前者是從廣泛意義上對于政治主體的一種理解。相對政治環境而言，指的是一般社會成員，亦即具有一定的政治認知、具備政治人格和政治參與意識的人；從現代法制社會的角度看，社會政治主體對于自身的權利和義務應當具有相當明確的自覺，其主要的角色擔當是公民。

后者是對政治主體的一種狹義的理解。相對于運作中的政治權力以及政治權力宰制范圍內的一般社會成員而言，執掌和操作政治權力的成員構成政治主體。這類政治主體基于其特殊的政治角色定位，而在政治過程中處于主導地位，對于其政治行為所涉及的對象具有支配力。換言之，政治權力主體指的是政治系統中的掌權者，相對政治制度、政治設施和政治輸入輸出過程而言，他們的主體地位和支配作用是顯而易見的。

從行政哲學的層面看，其主體的辨析依然兩分，可以稱之為“行政關系主體”和“行政權力主體”。前者指的是在行政管理的范圍內，一般社會成員與行政權力主體在行政管理的過程中結成了行政管理關系。從形式上看，是政府官員、公務員即行政組織的代表者在執掌和行使行政管理權力。依照中國憲法第2條第一款規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”政府及行政組織的權力是全體公民所委托賦予的公權力。在這一點上，一般社會成員即公民是主體。也就是說，行政組織及其代表者們所實際行使的行政管理權力是其管理的對象人——公民或社會公眾所委托其行使的公權力。因之，在管理與被管理的基本關系中，一般社會成員是主體。

行政權力主體是說，在行政管理的過程中。行政組織以及行使行政管理權力的人實際運用行政權力進行管理，一般社會成員則是行政權力的受體，他們接受和服從相應的管理，就此而言。他們是客體。用“行政權力主體”界定行政組織及其代表者，是從行政哲學的視角認識這種關系。確指行政組織的主體意涵是在行政權力的運作過程中被認定的，一般社會成員在這一過程中的行為才會被賦予了義務合理性和操作的正當性。

本文之所以要辨析政治與行政主體問題是為了說明，在制度的制定和實施中，一般社會成員即公民具有更為根本的即“第一序位”的主體定位。這種定位不僅需要法律的確定與維系，同時也需要在人們的觀念和意識中，具有明晰的自覺。特別是作為政治權力主體和行政權力主體的政府官員即公共權力的執掌者與行使者們，在他們眼中的“群眾”、“老百姓”其實是制約權力的權利主體，他們是官員們執掌和行使的公共權力的賦予者。一般社會成員的主體定位表明，在實際政治運作和行政管理過程中，他們選擇服從或遵從無非是其公民義務的踐行；同時，他們的基本人權、公民的尊嚴和權利必須得到相應尊重，因為他們作為第一序位的社會政治主體擁有神圣和不可侵犯的公民權利。如果他們的權益受到傷害或侵犯，作為公民，他們的利益訴求渠道是暢通和有效的，他們的權益必將受到法律的絕對維護。

假設，當代中國的權力執掌者與行使者的政治意識中具有明晰的現代主體理念，他們有著清晰的政治認知，其面對的公眾是社會政治的主體和行政關系主體，他們不過是在執掌并行使公眾委托和賦予他們的權力。如果在行使權力的過程中，他們無視這一點，把公眾視為“刁民”，對公眾“執法粗暴”，動輒打砸，“暴力執法”，甚而傷及人身，他們必然會受到法律的嚴厲制裁。這時，近年來愈益普遍和劇烈的“群體性事件”至少在引發的主觀因素上會有所抑制。也就是說，當我們的政府官員和執政的執法者們真的將這樣的現代政治理念替代了深深盤踞在他們觀念意識中的權力崇拜、等級身份和特權意識，這時，制度的創新與實施方才具有了可行性。

基于本文關于政治主體兩分結構的陳述，作為社會政治主體和行政關系主體的一般社會成員，其主體理念當然也存有缺漏。但是，從政治權力運作過程看，一般社會成員畢竟處于相對的客體位置，因之就改善民生的制度創新而言，權力主體的觀念更新才是問題的關鍵。為此就需要從行政文化的視角進一步予以解讀。

關于行政文化的研究，當前論者不少，界定頗紛紜。我的看法是：“行政文化屬于狹義的文化范疇，是指在一定歷史條件下通過行政社會化而影響著行政主體的行政行為、行政傾向、行政態度、行政價值觀、行政情感和行政心理等一切主觀因素的總稱。如果從學科歸屬來看，行政文化是政治學學科的政治文化研究的一個特定的研究領域。”“”這一界定是狹義的，為的是將行政文化研究的邊界劃定在政治與行政權力的范圍之內，研究的對象是人，具體說是一些特定的人群，亦指那些執掌和行使行政權力的人，亦即政府成員，也可稱之為“政府人”。

行政文化是行政行為的深層結構，是政治權力在運作和行使中的精神內核，作為影響政治和行政行為的主觀性因素，行政文化可以穩定或變革行政系統，規范、引導或調整行政行為。行政文化對政治運作和行為的影響是無形、深刻而持續的。這種影響體現在社會政治過程的踐行中。一般會通過政府人的行為表現出來。

從行政文化的層面看，在當代中國，嚴重阻礙政治權力執掌與行使者們現代政治理念的既非資產階級思想，也非教條主義思維，而是源于傳統中國王權主義政治文化的“官本位”政治理念。前述所謂權力崇拜、等級身份和特權意識，無非都是官本位政治理念的諸種表現。

在強勢的官本位政治理念作用下，當官的行為表現聚集為“管”、“治”二字。有的人表現得官氣十足、奉上壓下、唯上是從，公然踐踏人權、知法犯法、執法犯法、欺壓民眾，以至于官官相護，集群性聚斂錢財，真可謂丑陋不堪，無恥之尤。同時，另一方面，一般社會成員的政治主體意識原本贏弱，在強權的壓迫下，愈加難以彰顯。既然政治上的身份地位決定了統治與被統治的關系，基于榜樣效應和實際利益，一般社會成員除非通過某種方式或途徑改換其“庶民”的身份，想方設法介入體制，分享權力并占有利益，否則就只有滯存于社會的底層，承受欺壓。換言之，在當代中國強權與官本位政治理念相互融通而形成的強勢壓制下，當代中國一般社會成員的政治主體意識非但沒能擴展和提升，反而在實際社會政治生活中，在關切自身利益是非的取與舍中。往往選擇了權力的一方，表現出對于政治權力和特權的普遍崇拜與熱衷。

本文沒有做計量分析，當然不能說上述狀況涵蓋了全部，但也不能認可只是個別，僅從“群體性事件”年終統計達六位數的信息看，當代中國政府人之現代政治理念的缺失程度是極為普遍和至為嚴重的。在這種狀況下，制度創新的意義難免大打折扣，那么，創新制度在改善民生方面的實際價值又如何估量呢?

不可忽視的一個現象是，近十年來，從網絡民意看，中國公眾的法制觀念有所提升。從2001年劉涌案到2011年的藥家鑫案，公眾與“權勢”數個回合的較量，可以謂之“公理戰勝了強權”。在這樣的較量中，公理的一方不排除情感因素，但無可爭辯的是，事實表明了人的政治理念在行為選擇和制度實施中的正面價值和主導作用。由此亦可以認定，行政文化研究對于催動政府人政治理念的轉換亦應具有相應的作用。行政文化在制度建構中的功能和價值亦藉此而顯現。

綜上，制度創新的可行性不只在于制度本身，還在于制度的承載物。人有精神、理念和情感，人是理念簇擁下的人。排除了這些要素談制度創新，其可行性是難以想像的。為此，我們可以重溫領袖的話語，為本文作結：“要改變中國的面貌除開建工廠、修水庫、修馬路等等，最重要的就是改造人。”