提高城市公共交通效率的政策建議

摘 要：由于公共交通企業的效率難以計量，使政府對公共交通企業的評估帶來困難;政府對公共交通企業的財政補貼沒有發揮應有的作用;公共交通企業自身也存在著很多的問題，急需改革。因此，客觀地、準確地測量公共交通企業的效率，不僅能幫助政府正確地評估企業，同時也能使政府正確區分經營性虧損與政策性虧損，使財政補貼發揮應有的作用;也能夠為企業的改革提供科學的依據。

關鍵詞：公交專用車道；交通企業改革；財政補貼

中圖分類號：F542 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）04-0124-02

收稿日期：2012-12-20

作者簡介：時強強（1988-），男，江蘇東海人，碩士研究生，從事行政管理理論與方法研究。

交通發展水平是衡量國家現代化程度的重要指標，同時也體現著國家的綜合經濟實力。隨著社會經濟的高速增長，人民生活水平的提高，在客運方面，在城市人口持續增長的同時，各大城市居民出行總量及出行的機動化程度迅速提高，交通需求急劇膨脹，人們主要關注交通的快速性和通達性;在貨運方面，隨著物流技術的發展，流通環節在產品成本中所占比例及其影響作用越來越受到人們的重視，作為物流關鍵環節的交通運輸系統被認為是社會經濟發展最重要的基礎之一，人們更加注重降低運輸的成本。我國政府歷來也十分重視公共交通建設，堅持“公交優先”的方針，在力所能及的范圍內努力加大投資力度，并在實踐中不斷創新，從理論觀念、組織體制、線網規劃、投資機制、政策法規和科技項目等多方面加以深入研究，開拓創新，不斷適應廣大群眾日益增長的公交出行需求。

由于城市公共交通的公益性和城市公交企業的雙重屬性，目前，世界上許多國家和地區城市公共交通發展按兩種基本原則經營。

一是按福利型原則經營的國有公共交通

多數發達國家把城市公共交通視為社會公益性的企業，實行優惠扶持的經營補貼政策。國際公共交通聯合會曾對英、美、德、日、澳大利亞、加拿大等24個國家的79個城市進行調查，其中76個城市得到國家不同渠道的補貼。美國的聯邦、州、市三級政府對公交運營的補貼達70%。法國對巴黎公交的財政補貼國家承擔70%，地方政府承擔30%，以彌補公共交通低價格服務出現的虧損。

二是按商業原則經營的公共交通

香港政府對公交基本上不投資、不補貼，把城市公交視為“商業性機構”，按商業原則自主經營、自負盈虧，政府采取兼顧經營者與乘客利益的政策來確定車票價格，用經濟、法律、行政手段加以調控。對經營公共交通的九龍巴士等公交企業立法確定專營權，免征公交專營企業的燃油稅和車輛進口稅，允許站場開發物業補償營運收入，并允許企業視經營效益對票價進行調節等。香港的公共交通在沒有政府投入的情況下卻是最富有效率和活力的，被譽為世界上經營公共交通的成功典范。而發展中國家的公共交通由于綜合國力較弱，生產力水平不高，市場經濟不發達，政府根本無力發展福利型的公共交通，也缺乏按商業原則經營公交的良好機制和市場，城市公交只能不堪重負運作。我國屬于發展中國家，隨著我國經濟體制的重大改革和社會主義市場經濟的探索和實踐，現在并非只有政府才是公交產品的唯一生產者。

一、發展公交專用車道

增加總的行駛公里數是提高效率的有效方法。提高總的行駛公里數的有效方法就是提高公交巴士的行駛速度。提高公交巴士的方法有很多，設置公交專用車道是比較好的方法，這也是國外經常使用的非常成熟的方法。

城市軌道交通之所以能夠保持其快速度的特點，與其車輛運行的隔離的軌道線網是分不開的。但是，在道路空間資源嚴重缺乏的城市中，為公交巴士新建道路是不太現實的。要使公交巴士與其他個體車輛從空間上加以分離，最為有效，可行的方法是設立公交專用道。公交專用車道按照道路運行的形式不同，可以分為三類:公交專用路、公交專用道和公交優先道。公交專用路是指公交車享有全部和排他性絕對使用權的特定城市道路。公交專用道是指在特定路段上，通過標志、標線等劃出一條或幾條車道給公交車專用，同時，公交車也有權在其他車道上行駛。公交優先道是道路條件受限制而無法實施專用道時的折中方案，也就是在多車道上開辟一條車道為公交車提供優先權，規定公交車比其他車輛享有優先使用權，其他車輛影響公交車運行時必須避讓。

洛杉磯是美國的第二大城市。隨著城市人口的劇增，交通擁擠日趨嚴重，其公共交通分擔率僅為5%，交通方式結構極為不合理。20世紀90年代曾致力于發展地鐵，但最終因為地鐵造價太高而放棄。為了緩解交通擁擠形勢，改善出行結構，把私人交通吸引到公共交通上來，該市認真學習了巴西庫里蒂巴市的經驗，在其兩條交通走廊威爾榭/惠蒂爾大道和范杜拉大道上開辟公交專用車道，并取得了可喜成績。同普通道路相比，采用公交專用可以比以往平均節約出行時間25%;兩條交通走廊的總乘客量分別增長33%和26%，其中平均有60%人次使用公交巴士。按規劃，未來洛杉磯市將形成26條快速公共交通線路組成的網絡，以徹底改善交通面貌。

根據公交專用車道在國外的發展經驗，大力發展公交專用車道，能從根本上解決公交巴士平均行駛速度過低問題，進而幫助公共交通企業提高效率。

二、深化公共交通企業改革

交通運行成本、員工與車輛的比以及員工的工資水平都會影響交通運行效率。高成本、閑雜人員過多引起的員工與車輛比過高、過高的員工工資都會導致效率下降。因此，要想提高效率，需要在不降低服務水平的基礎上控制總成本，精簡機構和人員、控制工資的增加幅度。但是，深入分析這些因素，歸根結底還是企業自身存在的問題，根本的解決方法還是公共交通企業需要改革。

公交企業的改革應在產業政策的指導和政府的支持下，堅持從企業所處內、外部條件和環境的實際出發，本著“有所為，有所不為”、“有進，有退”、“抓大放小”的原則，因地制宜地推進和深化企業內部的改革。當前城市公共客運交通國有企業的改革與發展，也應立足于內外兩個方面，即向外，首先應著眼于拓展客運空間和擁有客運市場份額占有率的絕對優勢;向內，則應通過完善法人治理結構、優化產業結構和產權制度的改革，利用和引入社會資金，實現企業的產權多元化、經營市場化、發展規模化。注重引進先進的技術和人才，運用現代化的管理手段，提高管理的績效，建立內部有效的激勵制約機制，推行動態考核、綜合評定，提高員工的綜合素質。

一是建立現代企業制度，不斷完善內部的法人治理結構，這是國有企業的改革方向和核心內容。理順內部的責、權、利關系，使其合理運轉。解決好所有權、決策權、經營權、管理權和各行其權的問題。

二是科學合理地規劃公共交通的線網布局，要積極地爭取當地政府的相關政策支持，著眼于向市郊周邊和城鄉結合部外圍延伸公交的線網。對此應有前瞻性和未來的思路，以此擴大城市公交客運線網的幅度，提升培育自己的市場。

三是實施科技興企的發展戰略是公交企業的當務之急。現代科學技術高速發展，要求公交企業必須適時運用現代的科技手段，加強對企業的管理工作。

四是加強機構改革。由于公交企業內部閑雜人員過多，使得企業負擔加重。因此要對企業內部人員進行精簡，明確責任。科學合理地配置和利用企業生產要素，提高其綜合利用率，實現效益最大化，努力降低管理費用和人工成本，提高全員勞動生產率，是公交企業提高經濟效益的重要環節。通過減少管理環節，提高工作效率，實施無人售票。

五是強化科學管理是國有公交企業改革和發展的重要保證。管理是企業永恒的主題。由于行業性質和運營生產流動、分散等特點，實施科學管理，強化基礎管理工作，是國有公交企業的客觀要求。

六是建立和完善激勵制約的最佳制衡機制。每一名員工都能得到持久有效的激勵和制度的約束。使職工的工作積極性和勞動報酬能夠靠“公平、公正、公開”的分配制度去維護。同時，在物質利益得到有效保障的基礎上，更不能忽視精神的嘉獎，要在企業內部至上而下地形成相互尊重、彼此信任的良好人際關系氛圍。公共交通企業只有通過深化改革，積極地解決歷史遺留下來問題，如:閑雜人員過多等，才能更好地降低企業的成本，提高效率。令人欣慰的是，國家有關部委和一些地方政府已陸續提出和制定了指導、扶持國有公共交通企業改革的相關政策，這些政策無疑會對今天的國有公交改革和發展起到重大的推動作用。

公共交通企業，也一定能夠通過一系列的內部改革，逐步地適應市場，得到健康的發展。

三、轉換政府對公共交通的財政補貼方式

降低總成本是提高企業效率的有效的方法。政府對公共交通的財政補貼可以有效降低公共交通企業總成本。但是，由于政府長期以來補貼的方式、方法不對，致使財政補貼沒有發揮出它應有的作用。因此政府在對公共交通企業提供財政補貼時，應當特別注意。目前，政府對企業的補貼方式還是根據企業每年的財政收支情況來進行補貼，政府每年和企業就其成本與收益的情況來確定財政補貼的額度，具有很強的主觀性和隨意性。公共交通企業依靠補貼生存，使得企業內部缺乏提高效率、降低運營成本和提高服務水平的積極性。公共交通且往往是花費大量的力氣去爭取政府的財政補貼，而不是去提高效率及服務水平。政府為企業提供巨額的財政補貼，同時也給政府造成了沉重的財政負擔。只是一種粗放的經營方式，是計劃經濟時代遺留的產物，因此我們要跳出傳統思維的圈子，轉換政府補貼企業的方法。每個企業都評出一個效率分數，政府可以根據效率分數來區分效率“最佳”和“最差”企業，然后根據企業的成本和效益來確定財政補貼的額度。例如，一個效率分數很高的企業，但是它的成本虧損有可能很高，說明虧損并不是由于企業自身的管理水平等因素造成的，而是因為企業自身無法控制的外部因素造成的，如:網絡線路等。因此，政府對這種企業應該提高補貼的額度，幫助企業更好發展。又如，一個效率分數很低的企業，它的成本虧損也很大，這就說明成本虧損在很大程度上是由企業自身的因素造成的，如:管理水平、員工素質等，政府對這種企業應該減少對其提供的補貼。效率高的企業獲得更多的財政補貼，以幫助它更好的發展，對效率低的企業，提供較少的財政補貼，以促使其改變現狀，努力提高效率。這樣，效率低的企業為了獲取政府更高的評價，會努力提高效率和服務水平，以爭取到更多的財政補貼。政府通過這種方式對公共交通企業提供財政補貼，可以使財政補貼發揮其應有的作用。給企業提供補貼，在降低成本的同時，進一步刺激了企業效率的提高，形成一個良性的循環。

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