黑龍江扎龍自然保護區濕地保護的問題及法律對策

摘 要：：由于人口的迅速增加，經濟活動的不斷深入，再加上扎龍保護區濕地保護的法律意識不強，執法不力，保護滯后等原因，使目前該地區濕地資源破壞比較嚴重，生物類型、數量急劇減少，水體污染，過度盲目開發等等問題十分嚴峻。立足于該地區濕地的實際以及目前存在的主要問題，充分借鑒其他相關區域的經驗和模式，打破傳統的僅靠立法就能解決濕地問題的觀點，科學分析，通過立法、執法、司法相互結合，構造起一個相對科學、系統的濕地保護法治體系，從而能真正地應用到實踐中去解決問題，服務地方經濟；同時，通過對扎龍地區濕地保護法律問題研究，能夠為濕地保護的全國立法提供了良好的經驗，推進我國濕地保護的法治進程。

關鍵詞：扎龍自然保護區；濕地保護；法律對策

中圖分類號：D922.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）04-0098-02

收稿日期：2012-01-04

作者簡介：周玉華（1951-），女，黑龍江哈爾濱人，教授，博士，從事環境行政法研究；種國旗（1983-），男，山東菏澤人，碩士，從事環境行政法研究。

一、扎龍自然保護區濕地概況

濕地是重要的國土資源和自然資源，它與整個人類的生存、繁衍、發展息息相關，密不可分，是自然界最富生物多樣性的生態景觀和人類最重要的生存環境之一。保護濕地、維護濕地生態功能的正常發揮，科學管理和合理利用濕地，對于改善我國生態環境，促進經濟社會可持續發展具有重要意義。

黑龍江省地處我國東北部，由于其獨特的地域以及氣候特征，濕地類型眾多，分布廣泛，物種豐富，現有天然濕地556萬公頃，占全省土地總面積的12.2%，約占全國天然濕地的1/7，是我國濕地資源最豐富的省份之一 [1] 。

扎龍國家級自然保護區位于烏裕爾河下游，西北距黑龍江省齊齊哈爾市30公里，面積21萬公頃，濕地面積廣闊，具有典型的區域特征和代表性。1992年中國加入《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》，扎龍保護區被列入國際重要濕地名錄，是我國第一批列為國際重要濕地名錄的濕地區域。

二、扎龍自然保護區濕地保護存在的主要問題

（一）扎龍濕地保護立法方面

黑龍江省作為全國最大的濕地資源省份之一，在濕地立法方面相對較早，并且對濕地資源的保護和開發起到了相當大的積極作用，但是隨著時代的發展，人們經濟活動的不斷增加，現有的法律、法規已經不能滿足濕地保護的需求。扎龍自然保護區作為黑龍江省最早的濕地資源區域在立法方面也遇到越來越多的困難和矛盾。這主要表現在：

首先，扎龍濕地保護所遵循的法律、法規過于原則，不利于該區域的濕地資源保護和利用。美國著名法學家博登海默曾指出:“如果包含在法律規則部分中的應然內容仍停留在紙上，而并不對人的行為產生影響，那么法律只是一種神話，而非現實。” [2]目前，國家級的濕地保護條例正在制定過程中，《黑龍江省濕地保護條例》、《中華人民共和國自然保護區條例》等法律、法規是扎龍自然保護區濕地保護的主要執法依據，然而由于這些法規的規定過于原則，并且時間相對較長遠，目前已經很難完全滿足濕地保護的需要，這種狀況無疑會造成濕地執法的困難和尷尬。

其次，扎龍自然保護區的地方管理條例仍然沒有制定，缺乏必要的管理指導性和執法依據。根據黑龍江省立法機關之前確定的“一區一法”的方式進行自然保護區立法，黑龍江省部分保護區已經根據自身實際制定出科學、合理的地方管理條例，例如興凱湖自然保護區于2006年制定了《興凱湖自然保護區管理條例》等，但是扎龍自然保護區作為黑龍江省最早的濕地自然保護區卻遲遲未能進行相應的地方立法，這已經越來越制約著該區域的資源保護和利用，制約該區域的可持續發展[3]。

(二)扎龍濕地保護執法方面

首先，扎龍濕地保護環境行政執法的力量相對較弱，不能與當前的濕地保護發展形勢相適應。這主要表現為執法人員整體素質較低以及執法方式落后。扎龍自然保護區管理局執法裝備很差，甚至缺乏必要的執法裝備，在執法經費、交通工具、通訊工具、錄像設備等方面，遠不能適應環境行政執法的需要[4]。執法人員素質不高及執法方式落后，造成環境行政執法不能夠有效進行。

其次，執法體制不健全。執法體制不健全，在環境行政執法中是個比較根本的問題。具體表現為:

第一，環境執法機構之間權責不明。受我國環境保護管理模式及濕地自身特點的影響，在同一濕地上往往存在著兩套以上的管理機構[5]。但是各部門在狹隘的部門利益的驅動下，于己有利時互相爭奪，出現所謂的“執法密集地帶”;于己無利時則互相推諉，出現所謂的“執法真空地帶”，結果使環境行政執法的難度增加，執法的效率下降 [6] 。

第二，濕地保護環境行政執法監督機制不健全。雖然扎龍管理局已開始重視建立有效可行的執法監督機制，但總體來說環境行政執法監督機制尚不健全，存在諸多不完善之處。

（三）扎龍濕地保護司法程序方面

首先，扎龍濕地司法保護程序方面存在諸多問題和矛盾。這突出的表現在司法程序不嚴，對于一些違法開發、建設項目，破壞濕地原始生態系統行為，危害野生動植物等不法行為不能有效地納入到司法保護的程序之內，人為的避重就輕，逃脫法律的處罰，從而使扎龍濕地得不到及時有效的保護；另外，在濕地保護的執法活動中，由于缺乏具體的執法依據，對于一些違法破壞行為在司法認定上存在適用法律不準確，程序混亂等一些問題，這在一定程度上影響扎龍地區的濕地保護。

三、扎龍自然保護區濕地保護的法律對策

（一）加快扎龍自然保護區的專項立法，切實加強對該區域濕地資源的保護和管理

首先，針對扎龍自然保護區濕地保護的現狀、存在問題以及黑龍江省濕地資源保護立法情況，扎龍自然保護區濕地保護進行專門性立法勢在必行，這對加強扎龍自然保護區濕地保護并且發揮該地區濕地之整體功能、生態功能將會發揮積極有效的指導作用。

其次，我國對扎龍自然保護區濕地保護與建設問題尚未制定專門的法律法規，現行立法很難照顧到該區生態環境的特殊性，使扎龍自然保護區濕地相當脆弱的生態環境得不到有效保護。

（二）加強扎龍濕地保護執法力量，完善該區域濕地保護執法體系

首先，我們應加強扎龍地區濕地保護的執法力量，完善執法隊伍建設。第一，提高執法人員的整體素質，尤其是加強執法人員的培訓、教育，提高其執法素質和水準。第二，加大對扎龍地區經費投入，提高濕地保護執法手段的科學性和可持續性。針對扎龍地區執法手段單一、相對落后等問題，我們應該進一步加大對該區域濕地保護的經費投入，除了爭取國家和省市地區財政撥款外，還應該積極爭取社會資金，提高執法的裝備水平。

其次，在扎龍濕地區域應該成立專門的管理機構，以提高和完善濕地保護執法的高效性和合理性。在扎龍濕地保護的現實管理當中，部門間管轄交叉現象以及爭奪管轄權現象比較普遍，鑒于上述情況，建議通過立法的方式，成立扎龍濕地管理委員會，承擔扎龍濕地資源統一管理以及進行部門協調的責任，尤其是能夠統一執法，明確權責，提高執法效率和水平，從而增強執法力量，促進扎龍自然保護區的濕地資源保護。

（三）必須嚴格司法，加強扎龍地區濕地保護

首先，我們應該嚴格司法程序，依法將扎龍地區濕地保護納入到司法程序當中。一方面，我們根據國家以及地方的相關濕地保護法律、法規，按照法律流程保護合理合法開發利用濕地資源的企事業單位、個人，對于那些對扎龍地區環境保護尤其是濕地資源保護作出成績和貢獻的，應依法以行政獎勵、行政表彰等方式進行鼓勵；另一方面，對于那些為了盲目追求經濟利益的單位、個人等，按照相關法律、法規的規定尤其是地方管理條例的具體規定予以堅決的處罰，嚴格司法程序，反對和排除人為權力因素的干擾，使扎龍地區濕地資源保護真正納入到法律的保護框架之內。

另外，我們應該確保扎龍地區濕地資源利用活動在司法方面合理、合法、公平、公正。在司法公正方面，我們對于非法破壞濕地的行為必須確保司法公平、公正，做到一視同仁，對于違法犯罪活動，應依法追究行為人的刑事責任 [7]。只有這樣，我們才能真正確保扎龍地區濕地資源保護、利用等相關活動合理、合法、公平、公正。

四、結論

本文立足于扎龍地區濕地資源保護的實際以及目前存在的主要問題，打破傳統的僅靠立法就能解決濕地問題的觀點，科學分析，通過立法、執法、司法相互結合，并且考慮生態學、環境科學、動物學等自然科學知識構造起一個相對科學、系統的濕地保護法律對策體系，從而能真正地應用到實踐中去解決濕地保護問題，以實現自然資源的可持續發展，服務地方經濟；同時通過區域濕地保護法治問題研究，以期能夠為濕地保護的全國立法提供了相應的經驗，從而能夠推進我國濕地保護法治的進程。

參考文獻：

[1]張云峰.黑龍江省濕地大摸底[N]. 黑龍江日報，2011-07-07.

[2]E·博登海默.法理學:法律哲學與法律方法[M].北京：中國政法大學出版社，1999:239.

[3]李艷巖.黑龍江省濕地保護面臨的挑戰及法律對策[J]//生態文明與環境資源法——2009年全國環境資源法學研討會（年會）討論集，2009.

[4]卞新芳.環保執法難點淺析[J].新疆環境保護，2002，(3):41.

[5]中國科學院可持續發展研究組.2002中國可持續發展戰略報告[M].北京：科學出版社，2002.

[6]董雅婷.扎龍自然保護區濕地保護立法研究[D].東北林業大學，2007.

[7]王明遠.環境侵權救濟法律制度[M].北京：中國法制出版社， 2001.

Heilongjiang Zhalong Nature Reserve Wetland Protection Problems and Legal Countermeasures

ZHOU Yu-hua，CHONG Guo-qi

（NorthestForestryUniveristy， Harbin 150040， China）

Abstract: Due to the rapid increase of population， economic activity continued to deepen，plus the Zhalong wetland protection legal consciousness is not strong， weak law enforcement， protection lags behind， make the wetland resources damage more serious， the creature type， sharply reduced， water pollution， excessive blind development and so on is very serious. In this paper， based on the area of wetland is actual and the main problem that exists at resent， make full use of other related area experience and mode， to break the traditional alone will solve the problem of wetland legislation point of view， scientific analysis， through legislation， law enforcement， judicial combined with each other， constructs a relatively scientific， system of wetland protection law system， thereby the real application in practice， problem solving， and serve the local economy; at the same time， through the study on the legal protection of Zhalong wetland， wetland protection national legislation to provide a good experience， promote the rule of law in the process of wetland protection in china.

Key words: Zhalong Nature Reserve;Wetland Protection;Legal Countermeasures