我國濕地資源保護的法律問題研究

摘 要：在人類社會的發展進程中，濕地的重要性已經越來越被人們所重視。如何正確地利用濕地，并促進濕地與社會的和諧發展，已經成為一門重要的課題。同時，濕地的立法和進一步完善已經迫在眉睫，我們必須通過法律的力量來保護濕地的利用，減少對濕地的破壞，這樣才能更好地促進社會與生態在和諧中共同進步。

關鍵詞：濕地；資源；立法

中圖分類號：D912.6 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）04-0096-02

收稿日期：2011-12-30

作者簡介：王躍先（1956-），男，黑龍江哈爾濱人，院長，教授，博士生導師，從事自然資源法研究；劉琳娜（1987-），女，黑龍江鶴崗人，碩士研究生（在讀），從事自然資源法研究。

濕地是生態系統中重要而不可缺少的一部分，同時也是寶貴的自然資源，濕地中有豐富多樣的珍稀物種，生態系統齊全。而且，在生態效益、社會效益、經濟效益上，濕地也占據了不可替代的位置，其在人類的防災害，供食飲水，改善環境的發展中也發揮了巨大的作用。

為了更好地利用資源并且保護濕地的資源不被破壞性地開采與利用，維護地區乃至全國的生態平衡，應該更好地計劃性開發與利用濕地資源。我國現在還沒有系統地、完善地對濕地生態環境與資源進行整理和概括。所以，通過對濕地的調查與取證，可以更好地讓人認識到濕地的概念與其在生態平衡中的重要性，從而更加重視并合理地利用濕地資源，在保證其平衡的條件下，更好地滿足人類的需要。

一、我國濕地的現狀

我國是濕地大國，濕地面積約6 594萬公頃，占世界濕地的10%，這還不包括江河、池塘等。位居亞洲第一，世界第四。據全國濕地資源調查統計，我國現有100公頃以上的各類濕地3 848.55萬公頃（不包括水稻田），其中濱海濕地594.17萬公頃，沼澤濕地1 370.03萬公頃，庫塘濕地228.5萬公頃，河流濕地820.7萬公頃，湖泊濕地835.16萬公頃。截至2006年年底，全國濕地自然保護區達470多處，總面積4 900多萬公頃，其中1 700多萬公頃的自然濕地位于保護區，占全國自然濕地面積的45%[1]。

但是，我國濕地資源面積在近些年出現不斷萎縮的狀況。

1.濕地水資源日益減少。一方面，由于過度和不合理的用水已使中國濕地供水能力受到極大影響。過度地利用濕地水源，無止境地開采地下水，使西北、華北部分地區的濕地水源受到嚴重威脅，導致濕地水質堿化嚴重，湖泊大面積萎縮。許多濕地因此而被破壞或消失，如西部的瑪納斯湖、羅布泊、居延海等。另一方面，圍湖造田。這直接導致湖泊和濕地的面積不斷縮小，使濕地的生態功能不能發揮其應有的作用，喪失了濕地的生態調解功能，惡化了當地的氣候和水質情況，降低了對江河供水調蓄的容積，致使洪水泛濫成災的概率不斷升高。

2.濕地的景觀資源也受到了破壞性的開發和利用。近些年來，由于經濟發展的需要，和社會文明的進步，越來越多的城市以及政府大力地提倡生態文明和濕地的文化旅游，但是在開發的過程中，只注重于資源的利用，不合理地圍墾、濫砍濫伐，造成了嚴重的水土流失，近幾十年來，我國沿海地區累計喪失濱海灘涂濕地面積約200萬hm2 [2]。同樣，濕地生物資源的多樣性也遭到破壞，由于不合理的開發和利用，濕地動植物的資源大量地減少，甚至瀕臨滅絕。這削弱了濕地生態系統的自我調解能力，降低了其自身的穩定性。

3.污染的加劇，導致濕地環境加劇惡化。近些年，我國工農業飛速地發展，城市化建設水平不斷提高，然而在發展的同時忽略了對于環境的保護，大量的毒害物質、生活污水直接或間接地排入濕地，嚴重破壞了濕地生物的生存環境，物種的滅絕也導致了不可估量的經濟損失。

二、我國濕地保護立法存在的問題

導致這些問題產生的直接原因，就是我國對濕地缺乏相應的保護性措施，從開發到利用，沒有系統的法律規制予以保護，在開發后也沒有相應的補救措施，濕地的數量減少、質量下降的趨勢還未得到根本遏制，濕地生態系統面臨著嚴重的威脅，人們過度的開發改造和水體污染，對濕地生物多樣性造成嚴重破壞，加速了濕地的消失速度，用強制的法律的途徑來保護濕地資源已迫在眉睫。我國在1992年7月加入《濕地公約》。但在中國現行法律體系中，明確出現“濕地”概念并將濕地納入該法管理范圍的，僅有《自然保護區條例》（1994年），《海洋自然保護區管理辦法》（1995年），《林業事業費管理辦法》（1997年），《海洋環境保護法》（1999年），《農業法》（2002年）等，其他的便是一些地方的法律規定，沒有具體行使有效的規則應用到實踐中。在我國三大生態系統中，森林和海洋均已通過立法得到保護，唯獨針對濕地的法律制度尚未制定。由于濕地管理法制化建設不完善，導致濕地資源的保護效果不佳，后續產生的問題更是層出不窮。

1.濕地立法不健全。這是導致我國濕地問題形勢嚴峻的主要原因之一。立法中的空白導致了濕地不斷的縮減。對濕地保護和利用中存在的問題，只能參照與濕地相關的其他法律，這些法律調整范圍極其有限，相對于專門立法來說這些法律偏重資源要素的保護，有些僅僅是從側面、間接地進行調整，不能把所有濕地保護的范圍都納進去[3]。沒有專門的立法，即沒有專門的保護；沒有強勢的法律作為后盾，就沒有對保護的強制執行力。在破壞后才進行補救措施，很大程度上并不能挽救已經被破壞的現實，而且耗費更大的人力物力，得不償失。

2.濕地管理和監測的體制不健全。我國的濕地資源豐富，所以濕地的類型也是呈現多樣性和功能的復雜性。而我國的濕地管理普遍采用的是綜合管理和部門管理的原則，在實踐中，由于法律規定模糊，權責的不明確，對濕地保護認識的界定不同，對保護職責重要性的認識不夠等原因會導致不同的行政部門管轄范圍交叉，管理權限沖突。有利益需求時相互爭奪管理權限，沒有利益驅動時相互推諉，使濕地保護管理沒有形成良好的協調機制。

濕地保護不僅需要有良好的管理體系，還需要有良好的監測體系。由于我國各個地區的經濟發展不平衡，全國沒有統一的濕地保護立法和濕地監測的標準，不同部門的監測方法、設備的差異，標準參照的不一致，直接影響了監測作用的發揮，部門、單位之間缺少信息共享機制，缺乏動態的綜合監測數據，在保護和開發中難以協調一致。

3.濕地權屬制度不合理，執法力度過于薄弱。公有制為主體的制度是我國濕地保護的一項優勢，但是，在我國現行的立法中，并沒有明確劃分濕地的權屬范圍，而是把各類濕地資源籠統地歸國家所有，導致濕地沒有詳細地劃分與分類，各級、各地區政府也是以本級、本地的形勢為基礎，對濕地進行管理和使用，從而導致了濕地資源在分散的情況下遭到更多的破壞。同樣，制度的不合理，導致執法環節的薄弱，在問題發生的第一時間，有關部門不能及時給出處理意見，而且“不嚴重的暫不處理，嚴重的慢慢處理”，從而加劇了濕地生態環境的惡化。

三、完善我國濕地保護法律的建議

1.加快濕地立法的速度。在社會的飛速發展中，濕地資源的價值也顯現出相當重要的價值，在我國三大生態系統中，森林和海洋均已通過立法得到保護，唯獨濕地保護無法可依，只是在大的部門法中涉及其中的一部分，這并不能做到對濕地資源的具體保護。為了從根本上解決濕地面臨的嚴峻問題，防止濕地生態進一步惡化，只有建立一門單獨的、完整的濕地法，建立濕地開發利用的具體制度、明確政府的管理權限和行業的開發規范、健全濕地補償的具體措施、完善濕地被破壞的懲罰規范，從大局和小點上詳細地劃分濕地的保護范圍，做到開發者和執法者有法可依，將損害降到最低。

2.建立環境影響評價制度。著眼于維持現存的生態過程和自然系統，保護濕地的生態效益和功能。通過立法，將環境影響評價納入法律規范的范圍內，建立健全濕地資源可持續開發利用的環境影響評價體系，為濕地資源合理利用的決策和管理提供科學的依據，如在濕地范圍內勘查，開采或者從事道路、水利等建設活動的影響評價等，明確環境保護部門對在濕地周邊可能進行的影響濕地生態環境的建設工程的環境影響評價，把開發利用中對生態的影響放到首要位置上，通過對環境影響評價的分析，控制人類在開發利用中的破壞力，最大程度上地保護濕地生態。

3.實行權責清晰的部門管理制度。不同地區、不同部門因在濕地保護、利用和管理方面的目標不同、利益不同，各自為政，各行其是，矛盾十分突出，影響了濕地的科學管理。濕地既是一個完整的生態環境系統，又是一個完整的生態經濟系統。因此，也應盡可能地將濕地劃分為一個整體進行規范與管理，明確地劃分各部門的管理權限。環境污染和破壞一旦發生，將很難消除和恢復，具有不可逆轉的特性，環境問題的成因復雜，在時間和空間上的可變性很大，并具有緩慢性和隱蔽性。這就要求管理部門在濕地開發利用前，作好相應的評估和準備，掌握好開發的大方向，確定部門間的協調與合作關系，將環境的破壞性降到最低。

4.建立公眾參與制度。在濕地的立法、開發、利用的問題上，注意安排公眾的參與，維護公民的環境權益。事實證明，沒有公眾參與，環境保護必然失去發展動力，流于形式，也根本無法保證法律的公平與正義[4]。政府或環保行政主管部門應經常性地聽取公眾意見，依靠公眾的智慧和力量，在合理合法的范圍內制定相關法律法規，確保在濕地實施開發建設項目的環境可行性分析，監督法律法規的實施，生態環境的保護才能通過公眾的參與實現強化環境監督力度和改善環境質量的目標。

5.明確生態補償方式。當前濕地破壞嚴重的主要原因就是濕地無償地被開發利用。依照市場經濟的規律對資源價值的利用必須遵循有償原則。許多國家的經驗已經證明了無償使用是自然資源被破壞的根本原因之一，而有償利用則是自然資源保護的有效手段[5]。濕地開發利用者，在開發利用濕地資源的同時，應當向政府支付相應的費用，補償因其開發利用濕地所造成的損耗、損失，同時也應該提出相應的保護措施，對其開發利用過程中可能出現的環境問題進行預測和評估，并拿出相應的解決方案，減少在破壞造成后由于補救不及時所造成的擴大化損失。在構建濕地價值體系中應體現濕地的生態補償效益。而承擔相應的生態保護責任，以彌補資源生態系統價值、功能的喪失，確保資源生態系統的整體生態價值總量的增加或不致減少。

參考資料：

[1]鄒益雄.中國濕地研究利用概述[J].現代農業，2007，（4）：82-83.

[2]莊大昌，丁登山，任湘沙.我國濕地生態旅游資源保護與開發利用研究[J].2003，（7）.

[3]萬志前.我國濕地保護立法的若干思考[J].法制與社會，2006，（1）：167-168.

[4]潘岳.環境保護與公眾參與[J].綜合研究中心，2004，（6）.

[5]秦天寶.關于我國自然資源保護的立法思考[J].國土與自然資源研究，1999，（4）：47-48.