林權改革視角下森林資源保護法律內容問題研究

摘 要：林權改革給森林資源保護法律研究提供了新的視角，林權改革對象不宜概括為森林資源，林權改革對象應當是森林資源組成部分的相關經濟權利。森林資源保護的主體應由國家擴展至與林權承包有關的個人、集體和相關團體，客體應加入作為森林資源整體的“森林生態環境”，保護內容應該分商品林和公益林兩部分分別規定。森林資源保護與林權改革應相互支持，平行并進。

關鍵詞：林權改革；森林資源保護；森林資源；商品林；公益林

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）04-0092-02

收稿日期：2011-12-02

作者簡介：劉兆勇（1987-），男，山東聊城人，環境與資源法學碩士研究生，從事中國環境法研究；鄧虹（1959-），男，江西南昌人，研究員，從事人口、資源、環境與可持續發展研究。

一、林權改革對森林資源保護的影響

林權改革是我國農村的第三次變革，其影響是深遠的。對于森林資源保護而言，林權改革給森林資源保護帶來了許多新問題。首先，林權改革要求進一步加強森林資源保護力度。只有保護好現有的森林資源，林權改革才能夠進一步進行，無林可分，林權改革也就沒有意義。其次，林權改革要求與現有森林資源保護制度相適應。林權改革的進行，必須是在現有的法律規范下進行，不能超出現有的法律法規的范圍。但是林權改革就是要打破現有的一些不合時宜的規章，對法律法規進行必要的變革。林權改革的目的，從某種意義上說，就是為了完善日后的森林資源保護制度，法律的主體、保護的對象和內容，都應該作出相應的變化。

二、森林資源保護相關法律概念

《森林法實施條例》第2條規定：“森林資源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物。森林，包括喬木林和竹林；林木，包括樹木和竹子；林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規劃的宜林地。”一般認為，森林資源具有三方面價值：經濟價值，即為人類提供木材和各種林副產品的能力；生態價值，即涵養水源、保持水土、防風固沙、調節氣候、維持生態平衡等作用；社會價值，即滿足人們旅游休閑、教學科研、提供文學創作靈感和愛國主義教育基地的作用。與森林資源相關的概念包括森林、林木、林地等。其中法律以列舉的方式定義森林資源以及相關概念，這樣有故意突出森林資源的經濟價值而忽視其他的嫌疑。

在對林改研究的過程中，學者對林改的對象進行了分析，并提出了不同的林權概念，對其進行分析發現，對林權理解的分歧主要出現在對林權客體的理解上。其中對森林資源的爭議最為突出。有學者認為森林資源不宜成為林權客體。從林權改革目的進行分析，《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》（以下簡稱《決定》）指出林權改革要“基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務……實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目的”。林權改革更多是在經濟利益的驅動下進行的，因而改革對象不宜概括為森林資源，更多應該是森林資源的組成成分的相關經濟權利，而非森林資源本身[1]。但與森林資源直接經濟價值相比，森林資源的生態價值及社會價值帶來的間接經濟價值，某種意義上或許遠高于其直接經濟價值，更加值得人們去研究保護。

三、森林資源保護的法律內容分析

森林資源保護相關法律，主要見于《森林法》和《森林法實施條例》，以及其他一些地方性法規章程。

（一）森林資源保護的主體

我國憲法明確了森林資源的所有權，但森林資源的保護主體，法律并沒有作出相應明確的規定。通過對相關條文的分析，我們認為國家在森林資源的保護中，應起到主導的作用。林權改革過程中，森林、林木和林地的使用權、收益權、處置權等相對變得分散，森林資源的收益更多地集中到了相關林地承包者手中，保護的主體也應隨之擴大，這樣利于森林保護工作的開展。此時國家在繼續加大保護公益林力度的同時，對于商品林應更多地轉向保護工作的協調，防止保護個人利益而犧牲整體利益現象的出現。

（二）森林資源保護的客體

1.森林、林木和林地

有學者指出，立法中森林、林木和林地的劃分是不科學的，會出現使用權設置上的重復[2]。單從字面含義來看，林地是指森林資源的載體，是森林資源基本的物質承載體；森林與林木的差別在于數量和形態：森林可以指大片的活立木，林木可以是指小片的活立木或者被砍伐后的原木材。三者為森林資源經濟價值的主要表現，故在立法中單獨定義。三者的相關權利處于林權改革的核心。

2.動植物及微生物

森林資源包括“依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物”。野生動物的保護由《野生動物保護法》規定，植物的保護現今沒有專門國家立法，珍稀植物的法律保護散見于地方性政策法規。微生物的法律保護更是鮮有提及。這是忽視森林生態及社會價值的表現。動植物及微生物是森林生態價值的重要組成部分，從生態學角度講，是森林資源保護的真正的目的。動植物及微生物的保護同樣是森林資源保護不可或缺的一部分。有學者提出“森林景觀的開發權利用權”[3]，這種權利的實現可能涉及動植物及微生物資源的開發利用。林權改革中應當重視這三者的保護。

3.森林生態環境

有學者在論述森林資源產權問題時，提出“森林中的空氣、光、熱、水、景觀等具有其獨特的性質，它們依托森林、林地而存在，構成森林獨特的環境，它能夠滿足人類對適宜環境的需要……森林的存在會給其周圍的居民帶來有益的影響，并能維持特定區域內乃至全球的生態平衡以及保持物種多樣性，因此，森林的生態環境資源也是森林資源產權的客體”[4]，因而也應成為森林資源保護的對象。生態環境是將森林作為一個整體進行考察分析。維持森林生態系統需要一定面積的森林資源，將森林資源整體進行分割到過小的單位將妨礙森林資源整體價值的實現。將森林生態環境作為森林資源保護客體的一項，有助于人們真正實現保護的目的。林權改革中應當考慮到森林的整體生態問題。

（三）森林資源保護的內容

《森林法》第8條列舉了國家對森林資源所應實施的保護措施，并專門設立第三章“森林保護”對森林保護的保護機構、保護內容（包括森林防火、防蟲和人為毀林行為）作了規定，并在第六章“法律責任”對違反相關保護內容的行為如何處罰作出規定。《森林法實施條例》對《森林法》相關內容作了進一步的細化和解釋。

與《森林法》按照森林資源具體用途分為五類劃分不同，林權改革中將森林資源按用途劃分為公益用林和商品經濟用林兩類。《決定》指出，“在充分發揮森林多方面功能的前提下，按照主要用途的不同，將全國林業區分為公益林業和商品林業兩大類，分別采取不同的管理體制、經營體制和政策措施”，同理對兩者也應分別采取不同的保護措施：第一，這樣利于目的與措施的一致，二者實現目的不同，其保護管理側重點也必然不同；第二，利于實現森林功能，以達到森林使用目的；第三，節約現有的森林保護資源，以有限的人力物力發揮最佳的保護效果。

1.商品林保護內容

商品林側重于森林資源經濟價值的實現，但不能否認商品林生態、社會價值。對于商品林的保護，應該本著可持續采伐的原則，嚴禁無科學依據的濫伐。建立起商品林由受益人保護的相關制度，減輕國家保護森林資源的壓力。

國家對商品林的保護表現出一種矛盾的態度：一方面既想保證其生態價值的實現，另一方面又希望進一步實現其經濟價值。目前，我國林木采伐須經林業部門的相關審批，實行限額采伐制度。森林限額采伐制度在一段時間、一定的對象下對森林保護起到了積極有效的作用。現林改階段，將森林資源劃分為商品林和公益林，是在突出森林資源經濟價值的同時，更加突出森林資源生態價值。不能完全實現森林資源的經濟價值，不能夠刺激相關個人團體對其生態價值的重視。對此，在不改變林地用途的前提下，國家在商品林方面可適當放開，對商品林的開發不予干涉，自由采伐，使商品林的開采開發能夠適應市場的運作，以市場作為調節經濟林采伐的依據，使商品林木買賣可以充分實現其市場經濟效益，保證林木所有人的收益，這樣也是間接實現了對公益林的保護。

2.公益林保護內容

公益林應該是林改的重點關注對象。《決定》指出，“生態需求已成為社會對林業的第一需求。我國林業正處在一個重要的變革和轉折時期，正經歷著由以木材生產為主向以生態建設為主的歷史性轉變”。這就要求對公益林建立更為嚴格的保護措施，對生態林的開發利用應建立更為嚴格的審批制度。除公益林自身保育以及科學研究的需求外，禁止對公益林中的任何資源進行破壞。因為公益林的主體一般應為國家或集體所有，國家或集體對公益林有主要的保護責任。公益林在不改變其用途的情況下，可以考慮轉包。其他個人、集體、團體承包的森林被劃定為公益林的，國家應給予充分的補償，相關個人、集體、團體履行公益林保護責任的，國家應給予相應的補償和獎勵。

商品林在達到一定生態條件之后，可以轉換為公益林。對于商品林轉變為公益林的，國家應對其進行積極充分的補償，不能使其因為生態社會價值的實現，影響林農經濟收益的實現，進而影響林農的積極性。還有一種情況是公益林轉變為商品林，對此應慎重考慮，這是森林資源的恢復過程的特性決定的，一旦決策失誤，造成的損失可能是難以預料并難以恢復的。

四、結語

森林資源保護是一項長期艱巨的任務，因而更加需要一個相對穩定的法律法規體系加以維持。現在國家將林權改革作為一項政策加以推廣。與法律法規相比，政策具有一時的功利性和短見性，這對森林資源保護存在一定的威脅，這就更加需要通過對森林資源保護法律的完善來加以糾正，這同時也是對林權改革本身的完善。

參考文獻：

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