論行政復議司法化

摘 要：首先分析了行政復議司法化的理論內涵，并說明了我國行政復議制度非司法化的具體表現及其弊端，說明了我國行政復議制度進行司法化改革的必要性，最后提出了促進我國行政復議制度重構的一些設想以及具體的方式方法。

關鍵詞：行政復議；司法化；制度重構

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）04-0090-02

收稿日期：2012-01-04

作者簡介：杜安鄭（1987-），女，河南鄭州人，2010級訴訟法學專業碩士研究生，從事刑事訴訟法學研究。

一、行政復議制度司法化的概述

（一）行政復議制度司法化含義的界定

行政復議司法化，是指在保證行政復議制度專業性、效率性的前提下，將司法程序與行政復議制度有機結合，以公正、及時地解決行政爭議。行政復議司法化包含以下三層含義：其一，行政復議機構應當具有獨立性；即行政復議機構不受任何外界干預，依法獨立作出決定。即使在復議機構內部，具體承辦案件的人員也享有充分的獨立性和制度保障，完全根據自己的意志作出決定。其二，行政復議程序應該具有公正性和公開性；即行政復議程序必須公開進行，并保護參與人的復議申請權、平等參與權、申請回避權、陳述權、質證權、律師代理權等權利以及對行政復議結果的司法上訴權。其三，行政復議結果應該具有準司法效力；即進入訴訟程序以后，司法機關應該對行政復議給予相當程度的尊重。

（二）行政復議制度司法化的模式

行政復議制度司法化的組織形式大致有三種比較典型的模式，這三種模式只是一個區間中的三個點，在它們之外，還有眾多的區間或結合形式可供選擇。

1.行政法院模式

行政法院模式是對現行行政復議制度最為徹底的改革，它需要合并行政復議制度和行政訴訟制度，廢止普通法院的司法審查權，以政府法制機構為基礎建立獨立的行政法院。以我國現階段的背景，這種方案實施的可能性不大，因為行政訴訟制度在我國已經推行了近十五年的時間，各方面都已經按這種設置運行了相當長的一段時間，如果突然之間要對這個體系加以如此大的變革，可能在觀念及制度方面都會存在相當大的阻力。

2.雙軌制模式

雙軌制是對現行行政復議制度改動最小的模式，它是在基本維持現行行政復議制度不變的前提下，在少數特定的領域（如稅務、知識產權等）率先引入獨立裁決機構，與現行的行政復議制度并行發展。隨著條件的成熟，再逐步擴大這種領域的范圍，從而最終實現行政復議機構的獨立地位。這種形式的改革符合行政復議制度司法化改革制度設計多樣性的要求，但其轉變的長期性和保守性也是顯而易見的。

3.司法化模式

司法化模式是處于上述兩種模式之間的一種改革模式，是以復議制度的司法化為目標，對現行的復議制度與行政訴訟制度進行比較系統的聯動改革，如增加復議機構外部獨立委員，設立行政復議委員會等，以增強行政復議的獨立性與公正性。這種模式與行政法院模式比較，既可以避免劇烈改革所造成的沖突與對抗，又可以理順行政復議與行政訴訟的關系，使行政復議制度與行政訴訟制度各自發揮更大的作用；與雙軌制比較，司法化模式的改革目標更為明確，進程更容易掌握，由此可以避免走不必要的彎路，盡快實現行政復議制度的轉型。

二、我國行政復議制度非司法化的弊端

行政復議制度的萎縮，很大程度上與法律對它的定位不準確有關。根據行政復議法的規定，行政復議制度只是行政機關內部的監督制度，必須體現“非司法化”的特點。這種行政復議制度非司法化，具有很大弊端，主要表現在：

（一）行政復議機構缺乏獨立性

根據《行政復議法》規定，享有行政復議權的機關主要是縣級以上人民政府及其工作部門，具體辦理行政復議事項的是行政復議機關內部負責法制工作的機構，不另設獨立的、自成系統的復議工作機構。如此，在行政復議機關內部，由于復議機構隸屬于復議機關，其并不擁有最終意義上的決定權，往往要按照復議機關的指示進行裁決，這樣勢必會影響復議裁決的公平公正。

（二）行政復議法缺乏可操作性

由于過于強調“行政效率”，《行政復議法》的條文設計相當簡略，許多問題甚至沒有作任何規定，從而導致行政相對人的合法權益很難得到充分保護。例如，對于行政復議的范圍、合法性與合理性全面審查的標準、規范性文件的審查標準、證據規則等，行政復議法均規定得非常原則，實踐中缺乏可操作性，造成行政復議機構在處理案件過程中無所適從，影響復議工作的開展。

（三）行政復議機制缺乏靈活性

由于行政復議機制失靈，導致諸如信訪、申訴之類的非規范性爭議解決機制急劇膨脹，反過來進一步沖擊行政復議制度，形成制度渠道虛置、非制度渠道膨脹的惡性循環。同時，由于行政復議機制失靈，使許多本應由行政復議制度解決的問題被后推至行政訴訟階段，導致司法機關發生角色錯位，承擔了不應承擔的責任，并由此產生連鎖反應，無法形成科學的爭議解決體系。

我國行政復議制度的非司法化直接影響到行政復議與行政訴訟的良性互動，使兩者之間的關系出現扭曲，造成司法權的錯位，并導致整個爭議解決系統的失靈和非規范的爭議解決方式的膨脹。因此，改革行政復議制度，必須從司法化這一根本著手，充分體現行政復議制度的獨立性和公正性。

三、我國行政復議司法化的必要性

在當代西方社會，作為行政訴訟的替代解決制度的行政復議制度均體現公平、公正、公開的原則，帶有較強的司法性特征。目前，為了發揮我國行政復議應有的功能，避免制度閑置，行政復議司法化，已成為學界的共識和實踐的需要。

（一）行政復議的目的方面

行政復議制度目的主要表現在主次分明的兩個方面：1）保護公民、法人和其他組織的合法權益，體現它的救濟性。2）保障和監督行政機關依法行使職權，體現它的監督性。權利救濟的制度目的決定了行政復議在制度設計上必然更加強調公正性，更加要求復議機關的獨立和中立，要求復議程序的公平、公正、公開和參與，要求復議結果的正當和有效，而這些制度要求與司法的制度設計在某種程度上是相契合的。

（二）行政復議的功能方面

行政復議是裁決他人糾紛的行政爭訴制度，定紛止爭，及時正確解決社會現實中的行政糾紛是其主要的功能。而行政救濟途徑的利用或進入，應盡可能簡單經濟；行政救濟必須及時迅速；行政救濟必須確實實現，否則，也只是畫餅充饑而已。據此，行政復議提供正確完整、簡單經濟以及及時迅速的制度功能，與行政訴訟制度一起構成完善的行政救濟制度。

（三）行政復議的效益方面

行政復議制度的無形效益表現在國家制度成本上，是要求國家加大對行政復議制度設置的投入力度，建立統一的行政復議機關，保障行政復議經費的充足，為行政復議制度的有效進行培養高素質的行政復議人員并提高和保證行政復議人員的薪金；表現在行政復議程序的設計上，是要吸收司法程序的公正、公平的程序理念，實現復議程序的準司法性；表現在行政復議程序的啟動上，是要將復議啟動權賦予相對人，由其來決定成本是否符合其所要追求的結果。而這一切，都是司法制度的相應體現，都要求行政復議向司法逼近。

四、以司法化改革推動我國的行政復議制度重構

要改變我國行政復議制度理論和實踐中的種種困惑，必須從司法化改革入手，具體來說，可從以下幾個方面著手：

（一）確立司法化的指導思想

行政復議制度從本質上講是一種與傳統司法審查并行的行政審查制度。同時，也應該看到行政復議制度應當具有一些司法化特征，以更好地實現其“防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權”之立法設計之功能。這就要求我們必須全面摒棄“非司法化”的指導思想，以司法化改革為手段，從立法理論上、制度設計上和實踐運用上對我國行政復議制度進行重構和必要的調適。

（二）增強復議機構的獨立性

“任何人都不能做自己案件的法官”。行政復議機構作為對行政機關具體行政行為進行審查的“法官”，也必然要求相對獨立于行政機關。重構我國的行政復議制度，最為迫切的就是改變行政復議機構審查不獨立的現實地位。我們可以從兩個方面著手：一是改革行政復議機構的設置體系，增強復議機構的獨立地位?？梢越梃b韓國及臺灣地區的成功做法，在各級政府層面設置基于法制部門、同時又超越法制部門的行政復議委員會。同時，在各級政府組成部門層面，取消按照自上而下、層級設置的復議機構，僅在某些專業性較強的行政領域部門(如稅務、知識產權、金融等)保留專門的行政復議委員會。二是完善行政復議審查制度，實現審查和決定的有機銜接。在復議機構內部，實行辦案成員負責制或委員會決定制，一般案件可由辦案成員直接作出裁決，重大復雜案件由復議委員會集體作出裁決。復議機關原則上應按照委員會的裁決內容作出最終的決定，而不能擅自改變決定的內容或結果。

（三）實現復議審查的中立性

審查中立與審查獨立關系密切，但又不同于審查獨立。審查獨立給行政復議機構提供了理想的外部運行環境，而審查中立所欲解決的則是復議機構的內部操作規則。審查中立要求行政復議機構必須居于超脫的地位對行政爭議進行公平、公正的裁決。為此，必須從制度上建立一套不完全同于審查獨立的相應規則。一是行政復議機構只能服從法律和事實，而不得考慮任何與案件無關的因素。二是確保復議機構的必要工作保障和復議人員的身份保障，為實現審查中立創造條件。應當通過制度明確行政復議機構的經費標準和復議人員的必要福利保障，盡量改善復議機構的工作條件，滿足復議人員的正當需求。同時，要明確復議人員的職權和任期，為其充分行使職權提供必要保障，如規定沒有法定事由、未經法定程序不得解任復議人員，從而消除其踐行審查中立的后顧之憂。

（四）推進復議程序的司法化

行政復議的司法化性質主要體現在兩個方面：一方面是行政復議制度具備作為行政救濟機制應有的完備程序，從而類似于司法機制；另一方面是行政復議制度相對于司法制度，在程序上更加簡潔、快捷，更加注重效率要求，從而較之司法審查更能適應現代行政管理的需要。完善行政復議制度的當務之急，是補充必要的審查程序。如行政復議申請的補正程序、復議機構的調查取證程序、復議審查的公開審查規則、行政復議的代理規則及辯論程序、復議審查中的聽證程序、復議機構的告知權利程序，等等。在健全行政復議程序的同時，也必須兼顧體現復議審查之行政效率之優勢，而不是要求復議機關完全按照司法機關審查案件的程序來審查復議案件，那樣勢必造成行政復議和行政訴訟這兩種行政爭議裁決機制的同質化。為此，行政復議的程序應盡量簡約，行政審查的過程應盡量快捷。據此理念，行政復議程序規則的實行應當有利于降低當事人成本，復議程序的進行應當盡可能占用較短的時間，行政復議的方式應當努力貼近公眾。

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