過程視角下的市民集體訪行為

摘 要：市民集體訪問題關系到城市的穩定和發展。從過程角度對市民集體訪的詳細過程進行案例分析，解析影響集體訪發生發展的各種主要因素，追本溯源，規范政府行為，推動市民理性維權，在雙方良性互動下構建良好社會秩序。

關鍵詞：市民；集體訪；案例

中圖分類號：C914 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）04-0069-02

收稿日期：2011-12-14

作者簡介：韓占元（1976- ），男，河北武邑人，講師，法學碩士，從事應用社會學研究。

近年來，社會穩定問題突出，在信訪領域，涉及群體利益的集體訪不僅占據了信訪總人數的較高比例，而且因涉及人員多，社會影響大，不易控制，易演變為群體性事件等特點，已成各地信訪工作和維護社會穩定的突出問題。城市作為經濟社會發展的中心，市民集體訪的情況如何，關系到國家社會的整體形勢。本文試圖通過具體的案例分析從過程角度對市民集體訪行為進行解讀，推動對市民集體訪問題的認識和研究。

一、事件經過

2009年下半年起，某市H小區居民從媒體、擁有該地塊開發權的ZY公司等渠道了解到小區待開發的空地由原規劃中的商業用地改為高層民宅。小區業主反對規劃調整，認為“規劃調整違反城市規劃法律法規，違背居民當初與ZY公司簽訂的商品房買賣合同，小區現已有居民900余戶，如高層建筑落成后會增加700多戶，小區人口密度將會增大，出現交通擁堵問題，將使原住居民生活品質嚴重下降”。小區業主與開發商進行交涉，多次集體到市規劃局表示不滿，到市政府集體上訪，并利用互聯網進行相關活動，引起較大的社會反響。

（一）事件起因

2008年為解決該市一重工業企業實際搬遷成本與土地出讓金收入之間的3億元資金缺口，該市市長召開專題會議，決定以政策扶持等辦法加以解決，明確要求市規劃局在原有規劃的基礎上，調整規劃區域的容積率至5.2。調整后總建筑規模為29萬平方米，較原中標增加建筑面積約20萬平方米，是原規劃面積的3倍多，H小區屬于調整規劃區域的三部分之一，由此引發了H小區居民的多次集體上訪。

（二）事件經過

1.與開發商交涉

在得知消息后，2009年10月11日H小區召開業主代表大會選出維權代表，當場作出異議書并交業委會轉交ZY公司。10月24日ZY公司領導與業主代表約10人會談，出示新的規劃效果圖，并明確告之小區東部地塊原商業設施改為5棟高層民用住宅。業主認為“整個會議開發商顯得很強勢，非但沒有在會談紀要上簽字，而且承諾的書面答復也沒有給我們”。隨后的幾天，ZY封閉了小區東部唯一的道路，并加裝了護欄，業主情緒激動，雙方矛盾趨向激化。

2.到職能部門舉報

初到規劃局投訴。10月31日H小區召開第2次業主大會，會議確定去規劃局舉報并投訴ZY公司。業主們咨詢了律師，按照律師的建議，不喊口號，不打標語，進行完全合理合法的維權。11月2日，業主代表約30人在規劃局信訪辦與規劃一處及信訪辦主任進行會談，并提交舉報信，規劃局答應在一周之內給予答復。業主們認為，“按照法律規劃局應該在15天之內給予書面答復，事實上規劃局僅給業主打了幾個電話，并沒有書面答復?！?/p>

二到規劃局投訴。11月18日在超過半個月仍然沒有書面答復的情況下，業主代表約40人再次去規劃局舉報并投訴。為了避免被推諉，業主代表們執意要見局長。規劃局先是找來ZY公司，讓業主與ZY談，被業主們拒絕。部分業主情緒激動試圖強行上樓，被保安阻止。規劃局報警后，約10個警察趕到現場，業主們情緒更加激動，齊聲高喊要求見局長。在此情況下，規劃局辦公室主任出現，表示可以全權代表規劃局與業主談，業主們才漸漸平靜下來。經過這次會談，業主拿到了與所簽合同一致的原規劃圖紙；規劃局承諾，小區東部的現有道路在新的規劃中予以保留，不得以任何理由封閉拆除；一周之內見局長并給予書面答復。

三到規劃局談判。12月3日，5位業主代表見到了規劃局陳副局長。陳局長在接見業主代表表示：第一，東面實際交付并已經使用3年的道路屬ZY所有，否認先前辦公室主任全權代表規劃局承諾的該道路屬業主所有的決定。第二，“商”改“民”系市政府辦公會議決定，規劃局堅決執行市政府的決定，民用住宅的規劃方案一定要公示。業主代表認為：第一，規劃局先是承認此道路屬業主共有，后又否認此道路屬業主共有，出爾反爾，言而無信；第二，如果市政府要改變該地塊的使用性質，按照《城鄉規劃法》第50條之規定，規劃方案如變更需采取聽證等形式聽取利害關系人的意見，時至今日，政府部門并未聽取利害關系人的意見，就要按照民用住宅的規劃公示，很明顯是違反法律規定。

四到規劃局談判。12月9日約80名業主再次來到規劃局，雙方沖突險些失控，據業主描述“我們一到，所有的門都封閉了，連大門都進不去，我們只能圍堵在各個門口。甲女士從西面跳窗進去了，后又被推出來；乙女士在信訪辦進去了，卻被四個男人粗暴地抬了出來，我們趕來的人就大聲質問他們，沒有人再敢動手。中午的時候，2名業主終于從東門混進去了，給外面的人打了個電話說王局在。大家就兩三個一組，準備混進去。這時保安發現了，就去封門，丙阿姨就往里沖，幾個保安就往外推她，丙阿姨就拼命抓住門把手不放，這時有個保安用膝蓋沖撞了丙阿姨的胸口，丙阿姨頓時臉色煞白，突然間暈倒了。這時保安都不敢動了。業主們終于憤怒了，都拼命往里沖。一個塊頭大的業主，沖進去后大喝一聲，我看你們誰敢動我，你們動我一下試試，保安都被震住了，一個個安安靜靜地站在那，沒一個敢動的。這時王局終于同意見我們?！苯涍^溝通，規劃局王局長確認：第一，小區東面的路現在沒有歸屬。第二，“商”改“民”規劃公示前要聽取業主的意見。

3.事件的擴展

經過一段時間的行動，業主們阻止了開發商違章建樓，并且將規劃局的公示推遲了幾個月。鑒于事情并沒有最后解決，業主代表著手進一步發動群眾并采取各種方法擴大影響：

第一，在臨主干道的每一棟樓懸掛條幅標語，擴大影響；第二，不斷通過網絡手段來維權。在新浪、網易和天涯等網站上發帖頂貼，譴責開發商和規劃局的違法行為；第三，發郵件給市長。市督查辦受理一位業主給市長的電子郵件，責成規劃局答復。規劃局一位副局長到小區口頭答復了當事人；第四，走訪宣傳。業主代表花了大量的時間，挨家挨戶地去走訪，宣傳維權思想，講解維權進程；第五，建立短信群發平臺，方便了業主們的信息溝通和情況通報。

不斷通過網絡手段來維權。在新浪、網易和天涯等網站上發帖、頂貼，譴責開發商和規劃局的違法行為；第三，發郵件給市長。市督查辦受理一位業主給市長的電子郵件，責成規劃局答復。規劃局一位副局長到小區口頭答復了當事人；第四，走訪宣傳。業主代表花了大量的時間，挨家挨戶地去走訪，宣傳維權思想，講解維權進程；第五，建立短信群發平臺，方便了業主們的信息溝通和情況通報。

4.新規劃方案的正式公布

新規劃公示前的溝通。規劃局曾承諾在新設計方案公示前，與業主見面。2010年4月2日規劃局相關負責人與7位業主見面，表明ZY已將規劃方案提供給規劃局，規劃局將于近日公示，規劃方案大致為共有三棟高層住宅，入住728戶，容積率4.95%。業主提出多項異議，如：“商”改“民”之前應召開聽證會；“商”改“民”的法律依據問題；容積率增加，房屋貶值的問題；擋光問題；道路使用問題；小區擁堵問題等。規劃局作了相應的解答，但業主們非常不認可。

新規劃公示。4月21日，建設規劃在小區內公示，小區業主再次到規劃局表示不同意改規劃。規劃局要求小區業主每家每戶的意見都要報上去。不久召開相關方參與的聽證會，小區業主代表據理力爭，表達訴求。

規劃修改。7月23日，規劃局重新發布了規劃項目公示，此次規劃是一個大區域規劃，不僅包含本小區，而且包括周邊其他小區。業主們認為，“此次規劃表面上是作了個整體規劃，但實際上本小區地塊的規劃同修改前的規劃相比，建筑面積未變，土地面積未變，容積率也未變。規劃局作整個區域規劃，只是給該地塊戴了個大禮帽，用這個大禮帽來耍戲法，掩蓋其真實目的，蒙騙廣大業主”。

（三）事件結果

規劃修改公示后，小區業主繼續維權，相繼多次到市政府、市信訪局上訪表達訴求，同時表示若問題不合理解決，他們將去省進京上訪，對相關方面施加壓力。另外因對已中標項目調整用地性質，提高容積率屬住房和城鄉建設部、監察部監察的工作重點，相關部門有所顧忌。而且2010年以來該市發生了幾起有重大影響的事件，維穩壓力比較大。這樣在小區業主們的積極維權下，開發商及相關部門沒有繼續強力推進本項目進程，最終項目被擱置，事情不了了之。

二、案例分析

（一）利益博弈是本次事件的根本性質

該小區屬于當地比較高檔的小區，規劃調整后建筑面積將大大增加，無疑會帶來巨大利潤。政府不用投入僅僅一個政策調整，就會帶來大筆的收益，不僅能解決3億元的企業搬遷資金缺口問題，而且還會有大筆結余。開發商在政府的主動下，樂于坐享其成，分一大杯羹。而對于小區居民而言，卻是擁堵的環境、光照的不足、小區商用配套的消失、生活質量的下降、房屋貶值以及孩子上學等未來周邊公共資源供給緊張等影響切身利益的問題。圍繞利益，三方展開博弈，推動態勢向有利于己方的方向發展。

（二）政府決策違法構成了事件發生發展的基本框架

政府無視法律及中央政策規定隨意更改小區規劃，把行政意志凌駕于法律法規之上。在高層領導的決策之下，作為職能部門的規劃局明知調整規劃違規卻只能服從決策；作為調節部門的信訪局只能進行信息收集傳達，無力推動問題解決。在高層決策違法違規的情況下，面對上訪群眾各下屬部門空間狹小，深感無奈，調解不成，解決不了，推脫不掉，或者消極對待，或者強力推進，進退維谷。各種接待、溝通、調節也只能是含糊其辭，漏洞百出，徒增民眾的懷疑與憤怒。

（三）開發商的不良行為干擾業主維權的理性表達，使其向容易失控的情緒化方向轉化

在巨大利益的驅動下，開發商自恃有政府撐腰，態度強硬，手段惡劣。ZY利用小區所在學校通過老師向學生施壓，學生向家長施壓，迫使其同意小區規劃調整；通過網絡刪帖和大量灌水干擾壓制網絡表達；對維權中比較積極的業主，采用所在單位領導勸說、扎破業主車胎等做法，企圖瓦解維權；在上訪活動中，有人冒充業主，砸壞業主的喇叭，企圖引起事端。開發商的這些行為不僅無助于事情的解決，反而使業主們情緒激動，更加憤怒，走向非理性的邊緣。

（四）上訪群眾理性維權、依法維權是事件發展的主流趨勢

業主們通過業主代表大會賦予維權代表合法性，同時咨詢律師按照律師建議在現行的法律框架和制度框架內合理合法維權，依據合同及《城鄉規劃法》等相關法律法規對相關方面提出質疑，表達訴求，推動職能部門依法行政，使得態勢向有利于業主的方向發展。在維權（下轉81頁）（上接70頁）行動中，業主們在上訪中表現出既能有效表達，又能保持適當節制。雖然存在業主躺地、哭鬧、沖擊門衛等現象，但是在一些易引發沖突的關鍵節點上，如某位女業主在與保安的拉扯碰撞中突然間暈倒引發眾怒，但并未發生暴力沖突，避免了事件的升級。

三、幾點啟示

（一）社會矛盾的廣度和深度有所加劇

在我國社會轉型期存在的“非正式制度層面的權利不平衡與正式制度層面的權利低水平均衡并存”[1]的狀態中，由于弱勢群體掌控社會資源的局限往往是各種社會矛盾的受損一方。但是隨著社會的變化、矛盾的演進，在一些具體的矛盾中，中產階級乃至社會精英也日益成為體制機制建設落后的受害者。這無疑會進一步加劇社會的不穩定，應當引起各級政府的警醒。

（二）當前地方政府行為失范是造成集體訪高發的主要原因

政府的行為失范主要表現為“部門利益至上、地區保護盛行、職能角色錯位、行政權力擴張”[2]等四個方面，在集體訪高發背后往往就是基層政府無視法律法規，無視中央的政策規定，無視職能部門提出的專業技術限制，無視利益相關者尤其百姓利益?；鶎诱`規、違法的亂決策，不僅僅造成了利益分配的失衡，百姓利益的受損，還帶來了一系列的衍生問題，包括政府的形象和權威問題，包括信訪不信法、信上不信下，功利化心態[3]等不良上訪心態和行為，不利于良好社會秩序的建立。因此，化解社會矛盾亟須規范政府行為“為權力運行設置邊界”[4]，必須樹立法律法規的權威地位，強化依法行政；亟須改進決策機制，尊重科學，踐行科學決策；同時落實各項法定程序，推動重大問題、重大項目中的公眾參與，保證民眾尤其是利益相關者的知情權、參與權、表達權、監督權。

(三)市民的依法維權、理性維權是有條件的

從這一案例中我們可以總結出群眾理性維權的發展軌跡。首先是規則明確，有法可依，這樣業主們才能根據相關法律據理力爭；其次是維權業主們有較高的素質，法律意識濃厚，能夠獲取相關的法律信息，能夠認識各種維權手段的風險與收益；再次是政府相關部門與業主們一直保持互動，在關鍵節點上基本能保持相互克制。但是，如果相關部門無視百姓訴求，一意孤行，切斷官民互動的鏈條，使其訴求無門；或者在處理細節上不注意，簡單粗暴，那么就會極易引發暴力沖突，由理性走向非理性。因此，處理集體上訪問題中，相關政府部門要具有包容心保持克制，學會妥協，便于市民們在實踐中劃定自己理性維權的行為邊界，在互動中走向良好的社會秩序。

參考文獻:

[1]孫立平.失衡—斷裂社會的運作邏輯[M].北京：社會科學文獻出版社，2004.

[2]劉紅升，常艷平.論地方政府行政行為的失范與規范[J].經濟與社會，2002，(10）.

[3]韓占元.上訪人心態探析[J].黨政干部學刊，2010，(10)

[4]吳韶宸.社會轉型期規范政府行為的路徑探求[J].江西社會科學，2011，(5)