建設法治政府的思考

摘 要：我國憲法已將依法治國列為基本方略，依法治國是一個龐大的社會系統工程，而建設法治政府乃是其重點和核心。運用概念分析的方法對“法治政府”的基本內涵和本質特征的系統理論進行歷史考察和科學界定。針對性地提出當前我國建設法治政府存在的問題，并結合我國經濟社會狀況和我國法律體系的實際情況，提出符合我國國情的解決思路逐步實現法治政府。

關鍵詞：法治政府；基本內涵；存在問題；思路

中圖分類號：D621 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）04-0026-03

法治即法律之治，通過法律治理國家，不允許有凌駕于法律之上的權力存在，是與民主相聯系，與人治相對應的概念，是人類社會延續至今，追求法治理想得以實現和維持的最佳政府治理模式。2004年，國務院根據我國依法行政已經取得的許多寶貴經驗，頒布了《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出要在今后10年左右把我國基本建設成為法治政府，這充分表明了我國政府治理模式的根本轉變。

一、法治政府的內涵

（一）法治理念形成的歷史淵源

亞里士多德在其對政治國家的設計中，明確提出了“法治應當優于一人之治”的法治國主張。他認為，“法治”的含義應包含兩層內容：一是已成立的法律獲得普遍的服從；二是大家所服從的法律又應該是制定得良好的法律。孟德斯鳩把法治歸結為“法律之下的自由和權利”，提出了著名的三權分立原理。盧梭的“天賦人權論”、“人民主權論”和“社會契約論”都包含著豐富的法治思想。

我國古代并無真正意義上的法治學說或法治實踐，人治是維持社會秩序的基本方式，法律僅僅被作為馭民的工具。梁啟超等人是引入西方法治理念的第一批思想家。他在《中國法理學發達史》一文中就多次使用了“當今之法治國”的用語，并認為“法治主義是今日救時唯一之主義。”由康有為、梁啟超等人發起的維新變法運動，實際上是中國民眾法治之夢的開篇。

黨的十一屆三中全會提出“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的方針，揭開了依法治國的序幕。黨的十七大明確提出：全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家，并對加強社會主義法治建設作出了全面部署。十七大報告提出兩個重點：一是全面落實依法治國的基本方針，二是加快建設社會主義法治國家。一個“全面”，一個“加快”，為建設法治政府指明了方向，明確了任務。

（二）法治的基本內涵

法治作為一個與人治相對應的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權力，政府必須受到法律的控制。不同歷史時期、不同國家、不同學者有不同的看法。但我國目前學界對法治的一些基本原則還是達成了共識。這些原則包括：第一，法律必須公開，為公眾知曉。第二，法律必須是普遍的，法律不能是針對一些人特別制定，必須是對所有的人同等適用。第三，法律必須是可預期的，法律的制定和實施都必須依據事先公開的、制度化的程序規則，法律不能溯及既往。第四，法律必須是明確的，必須能為公眾所認知和理解，不能模糊不清。第五，法律必須沒有內在矛盾，不僅同一法律內部不能自相矛盾，不同法律之間也不能互相矛盾。第六，法律必須合乎情理，切實可行，不能要求公民去做他做不到的事情。第七，法律應當保持相對的穩定，規則變更過快，公民便難以學習和遵守。第八，政府的權威置于法律之下。第九，尊重并維護司法權威。司法沒有權威，法律便沒有權威。第十，司法公正，這種公正不僅要求法律適用上的公平，還要求擁有司法資源的公平。

（三）法治政府的基本內涵

國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》中四次明確提到“法治政府”，并對“法治政府”建設的基本內容提出了明確要求。綜合分析《綱要》所規定的“法治政府”建設的基本內容，可以看出我國所要建設的“法治政府”的本質屬性亦即其基本內涵。它們主要是:第一，“法治政府”是行政權力來源、范圍受約束的政府。第二，“法治政府”是尊重和保障公民、組織合法權益的政府。第三，“法治政府”是誠信政府。

應當說，作為我國行政法治建設的終極目標，“法治政府”的基本內涵絕對不是三五點所能概括和描述的。但可以肯定的是，國務院提出建設“法治政府”的施政目標，是為了貫徹落實依法治國基本方略。因此可以說，我國所要建設的“法治政府”，是“實行依法治國，建設社會主義法治國家”的有機組成部分。其基本內涵就是行政權力的產生、運行及行為要體現“法治”的原則和精神，政府要受憲法、法律的規范和約束。

二、法治政府的基本特征

（一）法治政府的職能是有限政府

1.政府職能有限。現階段的政府職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。按照有限政府的要求，政府應在其職權范圍內盡職盡責，在公權之外的其他領域，政府不要管也不該管。

2.政府權力有限。法治的原則要求政府的一切權力均來自憲法的授予，依法而治。同時，依法而治的政府只能是權力受限制的政府，這是法治政府的核心環節。因此，政府權力是有邊界的，必須建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。

3.政府規模有限。有限政府首先要求政府機構和人員是有限的，通過設置符合實際需要的“小政府”，把國家有限的財力更多地運用到事關人民切實利益的支出上，即一個有限的政府應該是機構簡易、人員精干、辦事高效、支出適度的“小政府”。

（二）法治政府的核心是責任政府

政府責任是政府權力的核心，是政府屬性的本質。沒有政府責任，行政權的運行就得不到制約，公民權的行使就沒有保障，違法行政就不可能受到追究，法治政府就不能真正實現。責任政府包含兩層含義，一是指現代政府是依法具有法定職責、承擔法定義務和責任的政府，應當依法承擔相應的義務和職責；二是指現代政府不能依法履行法定職責或者違法行使職權應當承擔相應的道義責任、政治責任和法律責任。

（三）法治政府的要求是陽光政府

行政公開是現代行政法的一項基本要求，也是現代民主政治的必然要求，是監督行政權、防止行政權濫用的有力武器。“陽光是最好的防腐劑，陽光政府最有利于防止行政權的腐敗和濫用。陽光政府意味著行政權的依據公開、行政權運作的過程公開和行政權運作的結果公開。”2008年5月1日《政府信息公開條例》的實施，應該說是我國從國家層面，在保障公民知情權、促進政府信息公開方面邁出了一大步。

（四）法治政府的特質是服務型政府

1.從理念層面看，“服務型政府”是一個執政為民的政府，它必須做到“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

2.從制度層面看，政府必須依法保障和維護社會公眾的合法權益，實現公共服務行為的規范化，實現公共服務質量的低成本、高效能，實現社會公眾和政府的協商與合作。

3.從行為層面看，無論是行為范圍、行為方式，還是行為效果都要從社會公眾需要出發，以獲得社會和公眾的最大滿意度為依歸。

三、我國法治政府建設存在的問題

（一）政府自身存在的問題

1.政府決策問題。目前我國政府決策在其民主化、科學化與法制化方面還存在許多問題有待研究和解決。主要表現在政府決策制度缺陷、部分價值取向失之公正與公平、政府決策過程的民主化、科學化程度不足以及對權力缺乏有效的監督和制約等方面。

2.政府職能轉變問題。我國政府在實現政府職能轉變過程中存在的問題突出表現在：一方面各地各級政府中包攬一切的傳統觀念和行為依然存在，仍在代替市場做一些政府不必做和不應該做的事。另一方面政府與企業、政府與市場的分工和權限不清，政府行使了不應由政府行使的企業和市場職能，束縛了企業的市場主體地位，抑制了企業的內在積極性發揮，使得市場本身的作用不能充分發揮。

3.公共權力異化問題。在公共權力的實際運作過程中，有的國家公職人員背離了權力的人民性，把人民賦予的權力視為個人的特權，隨心所欲地濫施濫用，造成公共權力的運行超越了法律軌道，使公共利益受到損害。現階段主要表現形式為：一是公共悖論。即公共權力的行使者雖然具有了公共權力的地位，卻沒有能夠有效實現公共管理的職責。二是權力腐敗。即公共權力的運作超越了法定軌道，背離了提供公共服務的非營利性目標，權力的行使者直接或間接地用公共管理謀取私利，公共權力成為滿足私人貪欲的工具和手段。

（二）行政監督方面存在的主要問題

1.行政監督主體獨立性不足。這主要表現在：一方面是人大及其常委會對國家行政機關的監督是最有權威的監督。但目前人大監督是法律地位高而實際地位低，理論上應有的權力與現實中實有的權力有差距，人大的監督工作依然是我國行政監督的薄弱環節。另一方面在行政機關內部監督體系中，也存在著類似問題。行使監督權的專門機構如行政監察部門在雙重領導體制下，上級監察機關沒有人、財、物的實權，無法真正對下級監察機關進行實質性的領導，而同級政府的主要領導能夠直接或間接干預監察機關的工作。

2.行政監督關系缺乏系統性、科學性。表現為監督主體之間的配合機制不健全、不嚴密，以及各自為政甚至互設壁壘。另外，偏重于對被監督者的事后懲戒機制，而對事前預防和事中監控力度明顯不足。健全的科學監督應當是全過程、多功能、實時監督，至少應該包括三個方面：一是對權力獲得的監督；二是對權力運行過程的監督；三是對權力運行后果的監督。

四、建設法治政府的思考

（一）提高政府決策的科學化和民主化水平

1.科學定位政府職能，依法明確各級政府的職責權限。各級政府必須從那些“不該管、管不了和管不好”的事務中跳出來，管好公民、企事業單位、社會團體和非政府組織不該管、管不了、管不好的事務，即轉變到“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”上來。

2.改革和完善政府的決策機制，實現政府決策的科學化和民主化。要求暢通政府信息通道；建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度，廣泛吸納各界群眾代表參與政府決策，使政府決策更加及時準確地代表人民群眾的利益。

3.加強對行政權力的監督和制約，建立健全以行政首長為重點的行政問責制。通過加強對政府權力的監督和制約，健全行政問責制，既可以使領導者審慎用權，增強領導者的責任意識，又可以有效地防止行政權力的濫用和腐敗，從而將決策失誤降到最低點。

（二）完善行政監督體制

1.要完善國家權力機關監督。將權力機關對行政機關的監督制度化、規范化和深入化，使人大及其常委會成為名副其實的國家權力機關，成為人民監控系統的真正中樞。

2.要完善司法機關監督。司法機關通過對行政機關的越權、濫用職權、違反程序、適用法律錯誤、主要證據不足或事實不履行或拖延履行法定職責等違法行為予以糾正，可以進一步促進依法行政，保障行政管理相對人的合法權益，實現執法公平。

3.要完善行政機關自身監督。包括上級行政機關對下級行政機關的日常監督、主管機關對其他行政機關的監督、監察審計機關的專項監督、行政復議監督、行政機關內部專門監督機構監督、信訪機關的監督等。

4.要完善社會監督。社會監督是指國家機關以外的其他社會團體對行政機關及其公務員的行政行為是否合法進行的監督，包括政黨、人民團體、企事業單位、新聞媒介及公民個人等。

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