縣域經(jīng)濟(jì)競爭中的政府行為研究

1978年改革開放，特別是20世紀(jì)90年代以來，中國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)均取得了舉世矚目的發(fā)展成就，創(chuàng)造了“中國式增長奇跡”。伴隨這一過程，中國各級(jí)地方政府無論在中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是政治體制改革中均扮演著越來越重要的角色，特別值得關(guān)注的是1994我國開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制后，地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分上進(jìn)一步與中央政府保持相對(duì)獨(dú)立，經(jīng)濟(jì)自主性地位不斷提高，有了自己相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益和政治利益訴求。而在中央以GDP為核心的對(duì)各級(jí)地方政府政績考核體系下，各級(jí)地方政府在招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的競爭日趨激烈，部分地區(qū)的無序競爭、甚至是惡性競爭已經(jīng)開始危害到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體和長遠(yuǎn)利益。伴隨著中國經(jīng)濟(jì)的高速增長，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注中國經(jīng)濟(jì)長期增長的有效性和可持續(xù)問題，而中央政府和各級(jí)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中究竟扮演什么角色也日益引起眾多學(xué)者的研究。到目前為止，已有很多學(xué)者對(duì)地方政府行為與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系做了理論探討和實(shí)證研究。但大多集中在對(duì)我國省市級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析上，對(duì)我國縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府行為研究尚不多，也不夠深入。本文試圖通過對(duì)安徽省實(shí)行部分縣省直管縣后經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的對(duì)比的分析框架，以期通過經(jīng)驗(yàn)研究來對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)競爭中的政府行為做出更好的解釋和指導(dǎo)。

相關(guān)文獻(xiàn)回顧

作為地方?jīng)Q策的主體力量，地方政府對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有著多種影響途徑，政府行為既有積極效應(yīng)也有消極效應(yīng)。眾多學(xué)者對(duì)此都有過理論闡述和實(shí)證研究。現(xiàn)舉出一些學(xué)者代表性的觀點(diǎn)。張衛(wèi)國等（2011）依據(jù)1994—2007年中國省級(jí)面板數(shù)據(jù)分析地方政府投資行為、地區(qū)性行政壟斷及經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系得出現(xiàn)階段地區(qū)性行政壟斷對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長具有倒U型影響，而且絕大多數(shù)省份行政壟斷促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長。同時(shí)，地區(qū)性行政壟斷對(duì)地方政府投資具有正U型影響，且二者關(guān)系處于正U型下降通道中。就現(xiàn)階段而言，地方政府投資及地區(qū)性行政壟斷均有效促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長，并且二者具有明顯替代效應(yīng)。長遠(yuǎn)來看，地區(qū)性行政壟斷不利于全國整體市場規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的發(fā)揮，政治租金的獲得損害了經(jīng)濟(jì)效率。陳敏等（2007）通過中國省級(jí)數(shù)據(jù)的分析認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)，經(jīng)濟(jì)開放加劇了國內(nèi)市場的分割。國有企業(yè)的就業(yè)比重和政府消費(fèi)的相對(duì)規(guī)模是加劇市場分割的因素。越是落后的地方越有激勵(lì)采取市場分割的政策，而越是發(fā)達(dá)的地區(qū)越傾向于市場整合。

回顧現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，既有的研究更多的是傾向于分析省市級(jí)政府行為對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，也有部分學(xué)者對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)競爭力和縣域經(jīng)濟(jì)差距做了實(shí)證研究，但針對(duì)政府行為和政策究竟在縣域經(jīng)濟(jì)競爭和發(fā)展中扮演著怎樣的角色并沒有進(jìn)行對(duì)比分析和深入研究。因此，本文試圖在安徽省實(shí)施省直管縣改革后，用改革前后安徽省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的數(shù)據(jù)對(duì)比來合理的評(píng)價(jià)政府行為究竟在縣域經(jīng)濟(jì)競爭中起到的作用，并給出相關(guān)的政策建議。

安徽省的改革情況和數(shù)據(jù)說明

安徽省縣域擴(kuò)權(quán)工作進(jìn)展概況

安徽有105個(gè)縣級(jí)行政單位，包括56個(gè)縣、5個(gè)縣級(jí)市、44個(gè)市轄區(qū)，相互間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大，現(xiàn)行各市的管理方式也不盡相同。隨著生產(chǎn)力發(fā)展和市場體制不斷完善，我省縣域管理體制的弊端開始顯現(xiàn)，權(quán)責(zé)不對(duì)等、管理權(quán)限弱、發(fā)展自主權(quán)小等矛盾逐漸暴露出來，迫切需要深化體制改革，破除影響生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏。為適應(yīng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我省在擴(kuò)大縣級(jí)政府管理權(quán)限方面開展了積極探索。

1、推行財(cái)政直管。2004年，我省對(duì)57個(gè)縣實(shí)行省直管縣財(cái)政體制，省政府下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政體制改革的通知》(皖政[2004]8號(hào))，按照維持現(xiàn)行利益分配格局、共同支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)的原則，充分發(fā)揮省級(jí)財(cái)政的宏觀調(diào)控職能，逐步建立激勵(lì)與約束并舉的財(cái)政分配機(jī)制，進(jìn)一步理順省以下政府間的財(cái)政分配關(guān)系，促進(jìn)財(cái)力分配向縣級(jí)傾斜。改革內(nèi)容涉及收支劃分、財(cái)政收入目標(biāo)直接下達(dá)和考核、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)償還等11個(gè)方面。

經(jīng)過5年多的運(yùn)轉(zhuǎn)，省直管縣財(cái)政體制有效調(diào)動(dòng)起縣級(jí)發(fā)展積極性，緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難狀況，建立起全省公共財(cái)政支出的新框架。

2、開展擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)。2006年，在省內(nèi)選擇寧國等12個(gè)縣，按照“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、能放都放、依法合規(guī)”的原則，賦予這些縣部分省轄市經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，省政府下發(fā)了《關(guān)于在寧國等12個(gè)縣（市）開展擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限試點(diǎn)工作的通知》（皖政[2006]126號(hào)）。

2008年，根據(jù)地方要求，又重點(diǎn)選擇了18個(gè)區(qū)位條件較好、資源豐富、發(fā)展?jié)摿^大的縣作為第二批擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)對(duì)象，省政府以皖政[2008]39號(hào)文件，印發(fā)了《關(guān)于將蒙城等18個(gè)縣（市）列為第二批擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限試點(diǎn)縣的通知》。

3、全面推開擴(kuò)權(quán)。2009年，安徽省在總結(jié)近年來縣域經(jīng)濟(jì)擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，決定在61個(gè)縣（市）全面推開擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。省政府以皖政[2009]73號(hào)文件印發(fā)了《關(guān)于全面推開擴(kuò)大縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限工作的通知》，政策提出：除國家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原由市審批或管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)，均由縣（市）自行審批、管理；需經(jīng)市審核、報(bào)省審批的，均由縣（市）直接報(bào)省審批；對(duì)國務(wù)院及國家有關(guān)部門規(guī)定須經(jīng)市審核、審批的事項(xiàng)，采取委托或授權(quán)等方式予以下放。

根據(jù)文件要求，2010年3月，安徽省在原來下放縣級(jí)143項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限基礎(chǔ)上，又提出了第二批144項(xiàng)擴(kuò)權(quán)的意見。

主要成效

在省委、省政府一系列激勵(lì)政策推動(dòng)下，各縣市積極探索符合本地實(shí)際的發(fā)展路子，全省縣域經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出競相發(fā)展的良好態(tài)勢，為促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)。自2005年起縣域經(jīng)濟(jì)增幅連續(xù)5年高于全省平均水平，年均增長近14%，高于全省近1個(gè)百分點(diǎn)；縣域經(jīng)濟(jì)占全省經(jīng)濟(jì)總量由2004年26%提高到2009年的48%以上。2009年縣域財(cái)政總收入399億元，比2005年翻了一番半，年均增長24%，占全省財(cái)政收入的比重由21.9％提高到26.7％；鳳臺(tái)、肥西、寧國、繁昌等12個(gè)縣（市）的財(cái)政收入超過10億元，比上年增加5個(gè)，其中肥西縣突破20億元。

2、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化。工業(yè)化進(jìn)程明顯加快，工業(yè)化率由2005年的25.6%提高到2008年的35.4%，年均提高3.3百分點(diǎn)。2008年縣域規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)數(shù)達(dá)到6370戶，是2005年的2.3倍，當(dāng)年新增企業(yè)超過1500戶，占全省新增企業(yè)總數(shù)的64.5%。涌現(xiàn)出一批產(chǎn)業(yè)集群優(yōu)勢縣和一大批產(chǎn)業(yè)集群專業(yè)鎮(zhèn)。

3、對(duì)外開放明顯提高。2009年，縣域?qū)嶋H利用省外資金2054億元，是5年前的8.5倍，年均增速超過50%；有14縣（市）利用省外資金超過50億元，招商引資成為推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。園區(qū)經(jīng)濟(jì)初具規(guī)模，實(shí)現(xiàn)了縣縣擁有省級(jí)以上開發(fā)區(qū)的目標(biāo)，建成區(qū)面積近400平方公里，成為各地招商引資、發(fā)展工業(yè)的重要平臺(tái)。

4、投入規(guī)模明顯擴(kuò)大。縣域固定資產(chǎn)投資由2005年的754.7億元增加到2008年的2393.3億元，3年翻了一番半，年均增長46.9%，有32個(gè)縣當(dāng)年投資額超過30億元。隨著投入力度加大，有效改善了縣域基礎(chǔ)設(shè)施支撐條件，農(nóng)村公路村村通目標(biāo)有有望于今年如期實(shí)現(xiàn)，絕大部分縣城和相當(dāng)一部分重點(diǎn)鎮(zhèn)、省級(jí)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)了半小時(shí)上高速。

5、公共服務(wù)明顯改善。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制初步建立，學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化加快推進(jìn)，義務(wù)教育辦學(xué)條件得到改善。基層醫(yī)藥衛(wèi)生體制綜合改革試點(diǎn)在32個(gè)縣市（區(qū)）啟動(dòng)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療實(shí)現(xiàn)全覆蓋。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)在26個(gè)縣市開展，被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度加快建立。

結(jié)論

通過上述安徽省省直管縣前后的縣域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況的前后對(duì)比，可以清楚地看出，安徽省強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)政策的實(shí)施對(duì)促進(jìn)其縣域經(jīng)濟(jì)的競爭和發(fā)展起到的作用是十分明顯的，這也為安徽省下一步政策的提出起到了支持和引導(dǎo)的作用。但也顯示了在具體實(shí)施過程中還存在一些問題有待解決，有待進(jìn)一步研究。

（作者單位：安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）