試論公共利益下的土地征收

土地征收法律制度最早源于羅馬時期，始見于荷蘭著名法學家格老秀斯。他認為土地征收的基礎在于領主對其臣民有“最高統(tǒng)治權”，以此原則為“公共用途”時，領主可獲得私人土地。但國家在如此行為之時，必須對被征地人給予補償。我國的土地征收法律制度建立于上個世紀50年代，而我國正處于經(jīng)濟快速發(fā)展城市化快速發(fā)展、城市的擴張進程中，土地征收的問題日益凸顯。而隨之而來的公共利益將與土地征收存在于經(jīng)濟、法律探討的領域。

概念的界定

公共利益

“公共利益”簡稱“公益”，相似的用語有：“大眾福扯”、“社會福扯”、“公共福利”、“社會福利”。“公共利益”一詞最早可以追溯到公元前五六世紀的古希臘。古希臘特殊的城邦制度造就了一種整體國家觀，與整體國家觀相聯(lián)系的是具有整體性和一致性的公共利益，公共利益被視為一個社會存在所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標。

邊沁認為：“公共利益”絕不是獨立于個人利益的特殊利益。“共同體是個虛構體，由那些被認為可以說構成其成員的個人組成。那么，共同體的利益是什么呢?是組成共同體的若干成員的利益的總和。不理解什么是個人利益，談共同體的利益便毫無意義”。英國的哈耶克則對公共利益有一種獨特的見解：公共利益只能定義為一種抽象的秩序—“自由社會的共同福利或公共利益的概念，決不可定義為所要達到的已知的特定結果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個整體，它不指向任何特定的具體目標，而是僅僅提供最佳渠道，使無論哪個成員都可以將自己的知識用于自己的目的”。

關于公共利益的概念不同的時代、國家有其自身不同的界定，在我國的市場經(jīng)濟條件下，邊沁的“公共利益”概念有其積極的一面，物權法的出臺便是要大力保護私人權利，調(diào)整好公共利益與私人權益之間的平衡關系。我國現(xiàn)行《憲法》、《土地管理法》和《物權法》都以公共利益作為國家征收土地的唯一法定事由，但上述規(guī)范性文件均未對“公共利益”予以明確限定。筆者認為，公共利益就是一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的利益，從質(zhì)的方面來說，公共利益實際上是一種價值判斷，必須以一個變遷中社會中的政治、經(jīng)濟、社會及文化等因素及事實，作為考量該價值的內(nèi)容。

公共利益的內(nèi)容

關于公共利益的內(nèi)容，各個不同的國家間的確定是不同的。按立法體例，可分為兩種形式：一種形式是概括性規(guī)定。另一種形式是列舉性規(guī)定，這種規(guī)定較為明確具體，有利于對征收權進行制約，防止權力濫用。梁慧星先生認為，公共利益是指公共交通道路、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及飲水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)，以及國家對法律規(guī)定的其他公益事業(yè)。我國現(xiàn)行的立法體制采取了概括性規(guī)定。然而此種方式過于抽象，執(zhí)行操作中并不能起到預期的效果，容易導致行政權的濫用。對此，王利明教授主張不在物權法中界定“公共利益”的內(nèi)容，而通過嚴格界定土地征收的條件和程序加以解決。但這種界定必然通過行政法規(guī)的方式做出，而土地征收的立法與執(zhí)行若同時歸于行政主體，則會造成土地征收權的擴張。另一方面，在司法解釋中個案確定公共利益的內(nèi)涵也存在對于行政主體的有效制約問題，現(xiàn)實中行政權對于司法權的干涉不能不說為司法解釋透射出了陰影，而且現(xiàn)實中存在各個地方標準不盡相同的情況，司法解釋很難通過對一地的解釋普遍適用于全國。相比較而言，列舉式則更為合理，因為列舉式首先把公共利益中最大的一部分劃定出來，這就使公共利益具有了相對的確定性。然而公共利益具有發(fā)展性，列舉式必然有滯后性，但是可以輔助以排除規(guī)定作為例外條款，將單純的商業(yè)利益、企業(yè)利益、集團利益甚至國家利益從公共利益中予以排除。

土地征收實質(zhì)、公共利益合理適用

土地征收是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，對土地所有權加以強制剝奪，并給予補償?shù)闹贫取Α肮怖妗钡母拍睿瑹o論是憲法修正案還是新出臺的《物權法》都采取了正面回避的做法。

基于土地征收的實質(zhì)性，公共利益應該達到一定范圍內(nèi)的合理適用，具體應該是：首先，公共利益應該符合社會公平的價值判斷。其次，公共利益應該符合效率的價值判斷。公共利益最重要的社會價值在于促進社會資源的合理利用和社會的可持續(xù)發(fā)展，公共利益?zhèn)€人利益相比，應該是更高層次的重大利益，是為了實現(xiàn)社會資源的可持續(xù)利用，最大限度地發(fā)揮其效益，必須由最有能力利用資源的人以最佳的方式來充分占有和利用。再次，公共利益還應該符合文化、道德、宗教等價值判斷。最后，對公共利益的分析，可以使我們理性的認識公共利益是建立在個人正當利益基礎之上并由不特定人受益的，并經(jīng)由立法者價值衡量后認定的高于個人利益的重大利益，是在一定歷史時期主體對客體的法律的、政治的、經(jīng)濟的、社會的、甚至是文化、風俗、習慣與宗教多方面的價值判斷。征收的必要性既來自經(jīng)濟方面，也來自非經(jīng)濟方面。因此，土地征收的價值判斷不是單一的，而是多方面的。

我國公共利益存在的問題

我國的土地征收，在公共利益的價值取向和具體適用上都存在一定的缺陷。

（一）有關“公共利益”的范圍規(guī)定得不夠明確。我國只是原則性的規(guī)定了土地征收必須符合“公共利益”，但具體什么事業(yè)符合“公共利益”卻沒有明確的規(guī)定。公共利益范圍界定的不明確，使得在土地征收過程中存在法律、經(jīng)濟以及具體實際操作的各項問題。

（二）現(xiàn)行法律規(guī)定與“公共利益”的目的存在矛盾。《土地管理法》第43條規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，該條第2款同時規(guī)定“國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。”按照該條規(guī)定，單位和個人進行建設可以申請使用原來屬于國家所有的土地，也不排除申請使用國家征收的土地的可能。如果是這樣，就嚴重違背了“公共利益”的目的。法律中出現(xiàn)這種矛盾之處是因為立法者在立法時沒有區(qū)分開公益性和經(jīng)營性建設用地，以至于土地征收與建設用地籠統(tǒng)的被規(guī)定在一起。

（三）缺乏土地征收目的合法性的審查機制。土地征收目的的審查機制既包括土地征收申請、批準前，有關機關對土地征收目的合法性的事前審查，也包括土地征收被批準后，被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的救濟機制，可以稱為事后審查。但在我國《土地管理法》中，只規(guī)定了土地征收必須經(jīng)過國務院或省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，對被征收人認為土地征收目的不符合法律規(guī)定時的救濟機制卻沒有任何的規(guī)定。

完善公共利益下的土地征收

公共利益范圍的確定

我國的公共利益的范圍確定應采取為世界上多數(shù)國家所采用的概述加列舉式的立法方式。另外，以劃撥方式取得土地使用權的項目范圍與世界各國關于“公共利益”的規(guī)定是基本一致的，以這條規(guī)定作為確定我國土地征收的“公共利益”的范圍基礎，同時將教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護等項目明確列入“公共利益”的范圍之中。還應加強與“公共利益”有關的各項事業(yè)的立法，建立我國完整的公益事業(yè)法立法體系，具體規(guī)定各項公共事業(yè)中的哪些建筑、設施可以適用土地征收。

嚴格區(qū)分公益性和經(jīng)營性建設用地

將土地征收嚴格限制在公益性建設用地內(nèi)建議將現(xiàn)在現(xiàn)行《土地管理法》“建設用地”一章劃分為“公益性建設用地”和“經(jīng)營性建設用地”兩部分，明確規(guī)定只有公益性建設用地才允許通過土地征收獲得土地，而經(jīng)營性建設用地可以通過兩個渠道解決：充分利用現(xiàn)有國有的土地。開放國有土地市場，用地單位通過出讓、轉讓、租賃等方式從土地管理部門或其他國有土地使用權人手中取得國有土地使用權。還應通過合適的方式使農(nóng)村集體所有的非農(nóng)建設土地進入市場。

建立認定“公益目的性”的專門機構

設立專門的機構對建設項目的公益目的性進行認定是有必要。這里可借鑒我國臺灣地區(qū)《土地征收條例》第10條的規(guī)定，“在用地申請前，由需用地人將其要興辦的事業(yè)報公益目的性認定機關認定許可，以證明其興辦的事業(yè)屬于公共利益的范圍。”土地征收的公益目的性是對土地征收權的一種限制，所以，公益目的性的認定機構要和行使土地征收權的機構分開。在我國，土地征收權的行使主體是縣級以上各級人民政府，所以，公益目的性的認定機構不宜再是行政主體。建議在縣級以上各級人大常委會中設立認定公益目的性的專門機構。對土地征收的公益目的性進行認定，實際上也是對土地征收機關行使土地征收權的一種監(jiān)督，在人大常委會中設立該種機構與人大常委會的監(jiān)督職能是相協(xié)調(diào)一致的。

尋求正當法律程序

對于基于公共利益的土地征收，不能肆意而無法律程序的進行，在解決我國這一現(xiàn)實的同時，我們應該深刻看到在土地征收問題中的正當法律程序。首先，土地征收前的公告或公示程序，告知土地征收的舉辦事業(yè)、征收事業(yè)的目的、范圍等事項。其次，對于影響甚大的征收個人財產(chǎn)行為，應進入立法程序，由立法機關舉行包括法律工作者、公眾參加的公開聽證會，審查和調(diào)整行政部門的全部行為。立法機關的決定可以具有個案性，對于是否符合公共利益的重大建設工程等項目，由立法機關做出決定。再次，就補償方案與被征收人協(xié)商、談判。最后，司法救濟程序，允許土地權利人尋求司法救濟，法院就征收的合理性和合法性做出裁決，制約政府的征收行為。

完善土地審查的合法性

關于《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查。其次，建立土地征收目的不合法時的救濟制度，加強征地目的合法性的事后審查。被征收人在認為土地征收目的不合法時，針對土地征收這一行為，可以向有關行政機關提出行政復議，也可以向人民法院提起行政訴訟。

結語

公共利益與土地征收是一個經(jīng)濟問題、行政問題更是一個法律問題，公共利益的界定就是為政府行使公權力劃定一定的范圍，確保公民私有財產(chǎn)權免被公權力侵害。因此，公共利益是適應社會發(fā)展需要，以個人正當利益為基礎的價值判斷的過程。政府在進行土地征收的同時應該充分考慮到其公共利益的具體與合法完整性，能夠給予合理的價值評估體系和具體公益性措施，嚴格遵循法定的程序完成土地征收。基于我國公共利益與土地征收中存在的弊端，我們應該在程序上、體制上和整體社會效益上進行改進和完善，最終達到公正、公平、效率的公共利益下的土地征收。

（作者單位：曲靖師范學院政法學院）