公民參與地方社會管理的法治途徑

摘 要：作為政府要提供給公民適當的合法的途徑幫助公民表情達意，真正當家做主，真正參與地方治理，徹底改變過去社會管理由管理者唱“獨角戲”的局面。同時將政府辦的實事好事都能做到讓群眾滿意，民生幸福指數不斷提高。所以，公民參與地方治理是個關鍵性問題。從此點出發進行一些理論性的探討。

關鍵詞：公民參與；地方社會管理；合法途徑

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）34-0188-02

一、公民參與地方社會管理的法理分析

（一）法理追溯

城邦國家時期，由于地域疆界不像現代國家如此遼闊，城邦國家大都采取直接選舉的方式進行民主管理。那時的思想家如亞里士多德認為“公民的基本使命是參與國家并管理國家”[1]。近代以來，由于疆域的擴大，多民族國家的形成，直接選舉的成本過高或者無法實現，政府轉而采取代議制（間接選舉）的方式來管理國家事務。二戰之后，西方思想對戰爭進行反思。公民不能再以自然人的狀態沉迷于社會領域，要積極參與政治管理，這種管理不能只停留在舉手投票的形式上。美國社會學家戴伊曾說：“正確的決策來自眾人的智慧”。有效的社會管理離不開科學的決策，整合群眾資源，打通公眾參與決策的路徑，能夠大大提升社會管理決策的科學化水平。

（二）中國現實實踐的演進

對于政府該做什么，公民該干什么，中國政府一直在不斷探索，理念不斷進步：第一，上世紀六七十年代，當時黨和國家的最高領導人認為政府的主要職能是領導人民搞階級斗爭。第二，到了80年代改革開放以后，黨和國家第二代領導人認為政府的職能就是領導人民搞經濟建設，“發展硬道理”，提高GDP是重要任務。在此號召下，全國公民一心一意搞經濟，全心全意謀發展。第三，上世紀末本世紀初，黨和國家領導人又認識到政府的主要任務是經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務。于是有了今天我們需要討論的命題“公民參與社會管理”。

2011年的全國兩會上，“社會管理創新”首次作為專業用語以較為濃重的筆墨寫入政府工作報告。2011年2月19日在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班的開班儀式上，胡錦濤同志關于社會管理工作提出了八點意見，這八點中第一條就提出要形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。這是最高領導人對于社會管理創新方面的最新理念。接下來2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，專題研究加強和創新社會管理等相關問題。2011年7月份出臺《中共中央國務院關于加強社會創新管理的意見》則是我國第一份關于創新社會管理的正式中央文件。黨的十七大報告正式將“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”寫入黨中央的最高文件中。從一系列的文件出臺到現在公眾參與實踐來看，公民參與社會管理與政府給予機會的不均等成為焦點，當前給予公民參與的合法途徑是亟待解決的問題。

二、公民參與地方社會管理的典型事件

社會管理創新要有新的思路，就是要在傳統政府的“他治”和社會組織的“自治”的基礎之上，再加上政府、社會組織和公民三者的“和諧共治”，多元合力才有可能實現真正意義上的社會管理創新。在公民參與社會管理的歷程中有許多重大事件，選取三件比較有分量的事件供討論。

（一）廈門PX項目危機事件

PX，又稱對二甲苯，化工原料，屬危險化學品和高致癌物，海滄PX項目剛剛動工，就遭到了中國科學院院士、廈門大學教授趙玉芬等人的反對。趙玉芬等105名全國政協委員聯名提交“關于廈門海滄PX項目遷址建議的議案”，對PX項目的選址與安全隱患表示了質疑，這使PX項目進入了公眾視野。2007年5月底，一條關于PX項目危害的短信迅速在廈門市民手機上傳播，造成廈門市民對PX項目的種種安全和環保危害的揣測。此前，在廈門著名的網絡社區小魚社區、廈門大學公開BBS上，關于PX項目的帖子，吸引了數以萬計的點擊率。廈門網民的郵件、MSN、QQ等也收到了與反PX相關的信息。6月1日，廈門萬余市民舉行了“保衛廈門、還我藍天”的游行，以此表達自己抵制PX項目的意愿。最終此項目在2007年12月停建。

按照現行規定：國家環境保護總局只有項目環境評估審批權，而沒有規劃環境評估審批權。PX項目雖然確實需經國家環境保護總局的批準，但是規劃權限方面由當地政府自由裁量了。現行地方行政法規中沒有明確規定地方政府行使行政自由裁量權的時候必須進行聽證，在這個項目中福建省廈門市政府采取的基本上是屬于“閉門造車”式的管理主義決策模式。行政機關立即主動引進和啟動公眾參與的決策程序，從與民溝通的角度進行項目可行性交流。廈門PX項目危機事件是眾多危機事件中的一件，它的影響力還沒有達到發展出一套成熟的行政決策模式的程度，但它體現了一種行政決策思維的轉向：由行政機關與專家的封閉式決策模式轉向對社會公眾的開放式決策模式。事實證明：這種行政決策思維的轉向帶來的是雙贏的局面：有效化解公共危機，積極回應社會公眾的訴求，盡政府所能滿足公眾正當訴求，行政機關權威毫無損傷，為民所想，民主協商的形象凸顯出來。

（二）《湖南省行政程序規定》實施

2008年10月正式實施的《湖南省行政程序規定》第3章對“重大行政決策程序”做了專門規定，確定重大行政決策程序分為五步走，即調查研究、專家論證、公眾參與、合法性審查或論證和集體決定。其中，調查研究和公眾參與兩個環節都是為了開辟民眾參與路徑所設計的。這里的調查研究，是指決策承辦單位在擬定決策方案的草案之前全面、準確收集和掌握決策所需信息，結合實際情況并按照決策事項涉及的范圍征求有關方面的意見并充分協商和協調。這一環節在很大程度上涉及對社會公眾意見的調查，只是其主動權掌握在決策的行政機關手中。這里的公眾參與，是指在決策方案的草案公布后，決策承辦單位應當根據重大行政決策對公眾影響的范圍、程度等情況，通過座談會、協商會、聽證會、開放式聽取意見等方式，廣泛聽取公眾和社會各界的意見和建議。這些環節的設置，讓我們看到此部行政法規，重塑政府行政理念，立足于與民溝通，積極回應民眾訴求的立場上，正面推進公眾參與機制，符合民主科學決策的價值取向。

還有轟動一時的南京的“保衛梧桐樹”事件，怒江大壩決策事件等類似的公民參與地方治理的事件在各地政府決策中層出不窮，這里不便一一列舉。

三、公民參與地方社會管理的合法途徑

從以上公民參與社會管理的事件來看，正確的做法是疏導民意，提升民意在決策中的地位，給予公民參與社會管理權以合理合法的地位，以國家法律的形式保障，規章制度的形式引導表達，建立和諧的、順暢的公民參與機制。

（一）構建透明暢達的信息披露機制

信息披露一直讓公民感覺是“猶抱琵琶半遮面”，只有將其提高到國家法律的高度，徹底以法律來正名，給予合法地位，才能讓信息披露機制陽光運轉。美國在實現食品安全信息透明、公開的目標中，有3部法律至關重要，一是行政程序法（APA），二是聯邦咨詢委員會法（FACA），三是信息公開法（FOIA）。行政程序法規定了行政當局制定、修改、廢除行政法規所必須遵守的程序和利益集團要求公布、修訂、行政法規所應遵守的程序，該法使廠家、消費者和其他相關單位和個人都可以參與相應食品安全行政法規的制定過程。聯邦咨詢委員會法規定，如果行政部門制定行政法規需要依賴咨詢機構，則要求這些咨詢機構必須盡力避免利益的沖突，保持平衡，并保證公眾能有對他們進行評論的機會。信息公開法為公眾提供了獲得聯邦機構信息的權利，規定任何居住在美國的人都有權獲得政府有關公眾健康保護的信息和記錄，僅排除一些少數限定情況[2]。這個經驗告訴我們，將信息披露提高到法律高度，特別是在行政法中賦予可操作性是至關重要的。

（二）構建民意上達的輸送機制

30多年改革開放的實踐中，中國政府一直強調穩定壓倒一切。所以不論是政府還是民眾對一些反面的意見，一直都持懷疑甚至是反感態度。中國《憲法》中，明確規定了我國政體是人民代表大會制度，人大代表代表公民表達意見。本文廈門PX項目危機事件重點做好兩點：一是會社會形成支持代表發揮作用的良好氛圍。要認真落實各項保障人大代表權益的法律和制度，特別是要增強行政、公檢法機關工作人員的民主法制意識，對侵害代表權益的行為和人員要依法嚴懲。二是加強對代表的培訓，提升代表的工作能力。人大常委會要有計劃、有組織地抓好代表的學習培訓，并不斷完善培訓制度，拓寬培訓內容，改進培訓方式，增強培訓效果，盡可能做到在一個任期內使大多數代表都有機會參加兩次比較全面、系統的培訓。

（三）構建落實民意的反饋機制

社會管理過程中，特別是重大的社會事件，公民現在會持續關注很久，比如動車事件。有關動車的持續報道都成為公民的談資，動車處理意見成為公眾議論的焦點。在處理事件存繼期間，相關人有很多次過激的言論或者行為，一時間散布的到處都是。如果有一個政府主導的事件進展反饋機制，定時定點接收來自各方的意見，定期給予回應，即使有些問題或者過分要求不能滿足，但是至少給予公民一個可以參與事件處理的機會。給予機會與最終落實是兩碼事，但是機會的平等是當下公民最關注的問題。中國在當前大力發展社會組織的今天，可以考慮扶植一些這樣的調查機構，幫助政府收集信息、反饋信息，增強公信力、說服力。

（四）構建真實有效的評估機制

我國在地方社會管理過程中，評價機制局限于上級主管機關評價、本機關自評、相關機關互評等較為主觀的方式。評估成了表揚大會，鮮有民主的公眾參與的評價機制。雖然徐州也有百萬公民評議機關的活動，但是沒有上升到正規化、常規化的高度。其實，政府工作的落腳點還是在于群眾的滿意度，社會力量的介入是個好的方式。一是促進地方政府在社會管理中找到重點，找到著力點，將主觀上對上級負責的態度轉變為一定要讓群眾滿意的工作價值取向；二是提升公民的地區主人翁意識，增強公眾意識和社會責任感，形成公民與地方政府之間的良性互動機制，共創和諧社會。行政決策模式從關門決策走向與民溝通，已經成為諸多地方政府的共識。公民的參與有利于形成公民利益表達、利益選擇、利益保障機制，有利于促進權力在陽光下運行，決策的實施易于得到廣大群眾的擁護。

參考文獻：

[1]亞里士多德.政治學[M].北京：商務印書館，1990.

[2]李紅，何坪華，劉華楠.美國政府食品安全信息披露機制與經驗啟示[J].世界農業，2006，（4）.

（責任編輯：李 慧）