論食品安全事故中行政不作為的賠償責任

摘 要：某些食品安全事故中存在生產經營者的行為和行政機關的行為相結合侵權的情況。在這些情況中，行政機關應在其能夠防止或者制止損害的范圍內承擔相應的補充賠償責任。也即，先由生產經營者承擔賠償責任，在生產經營者無法全面承擔責任時，由行政機關承擔補充責任；行政機關承擔責任后，可向生產經營者追償。

關鍵詞：食品安全事故；不作為；行政賠償；補充責任

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）34-0173-02

一、食品安全事故中的行政不作為

近年來，我國食品安全事故頻發，造成了災難性的損害后果，食品安全問題被推到了社會關注的風口浪尖。這些事故中，相當多的一部分屬于生產經營者作為侵權和行政機關不作為侵權相結合。例如，在廣為人知的三鹿案中，從2008年6月開始，就有醫院向甘肅省衛生部門報告嬰兒腎衰竭的病例，并有消費者和醫師陸續在國家質檢總局食品生產監督司網站上反映嬰兒食用三鹿奶粉后患腎結石、腎衰竭的情況。到了8月份，三鹿公司向石家莊市政府報告了問題奶粉情況，至此，相關行政機關仍然無所作為，既不對問題進行調查處理，也不將情況向社會公眾通報。事故終于在9月份全面爆發！從免檢開始，政府在這一事件中對損害的發生不預防、不消除、不告知，怠于履行其食品安全管理的多項法定職責，擴大了對消費者的損害。因此，當受害嬰兒無法從三鹿公司得到足額賠償的時候，家屬們將目標轉向了行政賠償[1]。

食品安全事故頻發也引發了食品安全法律規制的研究熱潮。筆者發現，大部分文獻針對監管機制作了探討，但對監管不力及由此導致的行政責任卻鮮有涉及。筆者認為對食品安全事故中的行政責任的研究同樣重要，原因有三。1）監管機制固然應當改革完善，但再完美的制度設計，也無法確保在實踐中不出一點紕漏，更何況目前的食品安全法制遠非完美。有事故意味著有損害，有損害意味著可能產生賠償責任。2）商人重利，將食品安全寄希望于食品生產經營者的“對社會和公眾負責”，① 未免所托非人，監管機制有效與否主要還有賴于行政執法力量的運用，而一定的責任規范是保證行政主體勤勉執法的必需，否則，無責任則無義務。3）觀諸當下，食品安全狀況并未因《食品安全法》的出臺得到明顯的改善，嚴重的食品安全事故依舊層出不窮。在食品安全事故發生之后，肇事的生產經營者往往無力及時足額賠償受害人損失，行政賠償責任又得不到明確，這對受害人及其家屬而言，無疑雪上加霜。

對食品安全事故中的行政責任，《食品安全法》僅在第94和第95條規定了行政機關及其工作人員在食品安全監督管理中瀆職的行政處罰和行政處分，對瀆職機關的行政賠償責任只字未提。前者屬于內部行政責任，后者屬于外部責任。對內部責任，受害人及公眾難以發起，也難以監督，特別是眾多受處分官員在休息一段時間后華麗復出[2]，更讓人覺得這似乎是一招緩兵之計。內部行政責任的追究對監管機制的落實意義重大，不過文本的主旨在于行政賠償責任。對既有的受害人及其家屬，行政賠償責任的落實更為迫切。

二、責任的依據

同樣以三鹿案為例，2009年11月20日，石家莊市中級人民法院裁定終結三鹿普通破產程序，三鹿對普通債權的清償率為零，結石患兒無法通過破產程序從三鹿獲得任何賠償。實際上，在類似的大規模侵權中，企業很難對所有受害者作出及時足額的賠償。在這種情況下，人們自然地將目光投向政府，特別是在事故中存在過錯的行政機關，行政賠償因而進入公眾的視野。行政賠償不同于政府先行賠付。在三鹿事件爆發后，政府為患兒墊付了部分檢查和治療費用。行政賠償也不同于免費治療。2009年1月8日，人力資源和社會保障部辦公廳、衛生部辦公廳以及中國保險監督管理委員會辦公廳聯合下發人社廳發[2009]10號《關于做好嬰幼兒奶粉事件患兒相關醫療費用支付工作的通知》。通知規定，為保障因食用含三聚氰胺嬰幼兒配方奶粉而患病嬰幼兒的權益，由對此次負有責任的企業出資建立患兒醫療賠償基金，并委托中國人壽保險股份有限公司代管，對患兒急性治療終結后到18周歲以前可能發生的與此相關的疾病給予免費治療，并將其納入城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療的范疇。先行賠付屬于行政應急措施，將患兒納入社保免費治療可以視為行政給付，這二者目前都沒有明確的法律規范。換句話，是否先行賠付、賠付時間、賠付方式和賠付數額等，都在政府的自由裁量之列；而是否納入社保、如何保，同樣視乎政府一時的決策。這一次是先行賠付和免費治療，下一次類似事故發生，是否還有如斯待遇，就不一定了，因為對政府來說，這些措施不是白紙黑字的法定義務。行政賠償則不同，其賠償范圍、主體、程序、方式和標準均為法定，如果行政賠償責任能夠被證明成立，則受害者權益將得到更有力的保護。

要求政府對食品安全進行風險規制，具有法律、道德、經濟和政治上的多重理由。但是，要求相應行政機關對食品安全事故中遭受損害的被害人及其家屬承擔行政賠償責任，則只能有一個依據，那就是法律。如前述，《食品安全法》沒有涉及行政賠償責任。《行政訴訟法》第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第67條規定：“公民、法人或者其他組織的合法權益受到行政機關或者行政機關工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權請求賠償。”根據第2條和第67條文義，似乎不作為侵權難以被納入賠償范圍，不過，《行政訴訟法》第11條第（四）、（五）和（六）項將幾種不作為侵權列入了受案范圍，第（八）的兜底條款也未明確排斥不作為侵權。第54條第（三）項則從判決的層面，承認了對“被告不履行或者拖延履行法定職責的”情形的審判，屬于對具體行政行為的審判。從體系解釋的角度，似乎立法者將不作為也納入了具體行政行為的范疇。《國家賠償法》對這一問題同樣沒有明確規定，但是，在第3條的第（三）項和第17條的第（四）項，立法將“放縱他人以毆打、虐待等行為造成公民身體傷害或者死亡”這一包含不作為侵權的情形分別納入行政賠償和司法賠償的范圍，表明國家賠償并不排斥不作為侵權形式。

立法雖然不排斥對某些不作為侵權類型的行政賠償，但畢竟沒有明確提出行政機關應當對其不作為侵權承擔行政賠償責任。司法解釋這一次對立法缺陷做了積極的彌補。《最高人民法院關于勞動教養管理所不履行法定職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》（（1999）行他字第11號）規定：“重慶市西山坪勞動教養管理所未盡監管職責的行為屬于不履行法定職責，對劉元林在勞動教養期間被同監室人員毆打致死，應當承擔行政賠償責任。人民法院在確定賠償的數額時，應當考慮重慶市西山坪勞動教養管理所不履行法定職責的行為在造成劉元林死亡結果發生過程中所起的作用等因素。”《最高人民法院關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》（法釋（2001）23號）指出：“由于公安機關不履行法定行政職責，致使公民、法人和其他組織的合法權益遭受損害的，應當承擔行政賠償責任。在確定賠償的數額時，應當考慮該不履行法定職責的行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素。”時至今日，司法實務中對行政不作為侵權的賠償責任已經達成了高度的共識，受案范圍也不局限于上述法律和司法解釋規定的情形。法院受理了各類起訴行政不作為侵權的案件，被告的行政機關也經常被判決承擔行政賠償責任。

三、責任的模式

行政不作為侵權存在多種形式，包括不作為直接致害、與自然原因結合致害、與受害人自身原因結合致害和與第三人原因結合致害。在食品安全事故中，一般體現為與第三人即食品生產經營者的行為結合致害。在這種情況下，生產經營者的作為侵權和行政機關的不作為侵權形成了混合侵權，對責任的承擔法律缺乏明確的規定，理論上眾說紛紜，存在“民事窮盡說”、“行政先行賠償說”、“份額責任附帶程序說”等不同觀點[3]，最高法院則通過《最高人民法院關于勞動教養管理所不履行法定職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》和《最高人民法院關于公安機關不履行法定行政職責是否承擔行政賠償責任問題的批復》提出了“所起的作用”標準。“所起的作用”即原因力，亦即根據原因力的大小決定責任的大小。這一標準有其合理性，不過可操作性不強，給法官留下了太大的裁量空間，導致適用的結果極不統一。實踐中各地法院形成了不同的確定賠償責任的做法，包括根據行政機關工作人員失職的嚴重性，根據被害人的傷害程度和根據加害人的賠償能力。在《侵權責任法》出臺之后，很多人提出可以參照第37條第2款安保義務人的“補充責任”為行政機關確定責任。筆者也認為相對于直接侵權的食品生產經營者，不作為的行政機關所應承擔的責任具有“補充”的性質，但是，對《侵權責任法》第37條第2款為何可以參照，如何參照，筆者試圖給出一個更完整的答案。

《侵權責任法》第37條第1款規定：“賓館、商場、銀行、車站、娛樂場所等公共場所的管理人或者群眾性活動的組織者，未盡到安全保障義務，造成他人損害的，應當承擔侵權責任。”第2款規定：“因第三人的行為造成他人損害的，由第三人承擔侵權責任；管理人或者組織者未盡到安全保障義務的，承擔相應的補充責任。”這里的“管理人”和“組織者”由于承擔安全保障義務，也被稱為安保義務人。筆者認為，行政機關在食品安全事故中，由于怠于履行職責，造成或加重消費者的損害，因而應承擔類似安保義務人的補充責任，也即，應在其能夠防止或者制止損害的范圍內承擔相應的補充賠償責任。因為，行政機關有監管市場的義務，有能力履行該義務，其怠于履行義務的行為增加了消費者的風險，但其責任較直接侵權人小。

首先，在侵權關系上，肇事的生產經營者和怠于履行職責的政府都侵犯了被害人的權利。生產經營者的行為直接、確定地導致了被害人的損害，行政機關的過失行為則增加了損害實際發生的風險。因此，生產經營者對損害的發生責任更大，應當先于行政機關承擔責任。其次，由生產經營者先承擔全部責任，有利于防止其從責任規則中不當獲利。如果認為行政機關存在過錯，應對自己的過錯承擔相應的責任，并進而在其與生產經營者之間設定按份責任，那么，生產經營者將無須全面承擔損害賠償責任。這種安排的弊端有三：1）在個案中，放縱了生產經營者；2）按份責任的劃分很可能具有隨意性；3）鼓勵生產經營者更積極地求租權力，以便分散風險。再次，不足部分由行政機關補充賠償，是行政機關對自己過失責任的承擔，也有利于全面、充分地救濟被害人。最后，行政機關對生產經營者享有追償權。基于前述分析，生產經營者的行為直接確定地導致了損害的發生，其理應單獨承擔全面的賠償責任，因此行政機關在補充賠償之后，可向其追償，一方面保障了被害人及時獲得救濟的權利，一方面避免放縱生產經營者逃脫責任。

參考文獻：

[1]肖永林.云南兩名奶粉事件患兒家屬起訴質檢總局 [EB/OL].（2008-10-9）.[2012-10-28].http：//news.sina.com.cn/c/l/2008-

10-09/133016424012.shtml.

[2]陳宵.學者稱問題官員幾乎100%復出，免職如同帶薪休假[EB/OL].（2011-12-14）.[2012-10-28]. http：//legal.people.com.cn/GB

/188502/16595967.html.

[3]鄧志偉.行政不作為引起的國家行政賠償責任與物件致人損害的民事賠償責任競合處理初探[J].法律適用，2007，（3）.

（責任編輯：姚 麗）