失地農民可持續生計問題探討

摘 要：城市化與工業化的不斷推進，促使一個新群體——失地農民的產生，在城市化的浪潮中，失地農民默默承擔著社會變革的成本。從可持續生計的概念和分析框架出發，具體分析了當前失地農民的生計資本，并在此基礎上，提出了構建失地農民可持續生計的路徑。

關鍵詞：失地農民；可持續生計；生計資本

中圖分類號：C914 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）34-0139-03

中國農民世代靠地為生，土地是農民的主要生計途徑，是農民安身立命之根基。隨著中國城市化、工業化的不斷推進，國家征用農村集體土地的力度越來越大。隨之而來的是一個特殊群體——失地農民的產生。據社科院發布的《2011年中國城市發展報告》顯示：目前中國失地農民的總量已達到4000萬—5000萬人，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預估到2030年，將增至1.1億人。失地農民群體日漸龐大的同時意味著其主要收入來源的喪失，失地農民的日常生活正遭受前所未有的挑戰，因此，如何實現失地農民的生計可持續已成為一個迫在眉睫的問題。

一、可持續生計的概念及分析框架

可持續生計的概念最早出現于20世紀80年代末的世界環境和發展委員會的報告中。提出此概念的目的就是要維系或提高資源的生產力，保證對資產、資源及收入活動的擁有和獲得，而且要儲備并消耗足夠的食品和現金，以滿足基本需求，1992年，聯合國環境和發展大會將這一概念引入行動議程（那列什等，2000）。1995年的哥本哈根宣言將可持續生計做了如下概括：“使所有男人和婦女通過自由選擇的生產性就業和工作，獲得可靠和穩定的生計。”1998年，斯庫恩斯（Scoones）對可持續生計做了明確的界定，即：“某一個生計由生活所需要的能力、有形和無形資產以及活動組成。如果能應付壓力和沖擊進而恢復，并且在不過度消耗其自然資源基礎的同時維持或改善其能力和資產，那么該生計具有可持續性”（張大維，2011）。

就可持續生計分析框架而言，它是由世界銀行、英國國際發展署等此類國際援助組織同發展研究機構合作而逐漸發展起來的，如今這種分析框架已逐步成為發展干預的重要工作方法。可持續分析框架幫助人們理解多種原因引起的貧困，并給予多種解決方法。目前，在發展領域使用最廣泛的為英國國際發展部（DIFD）的可持續分析框架（唐麗霞等，2010）。DIFD的可持續發展框架體現了以下幾個中心原則：以人為中心原則、響應和參與原則、增強能力（財富）和脆弱性處理能力原則、整體性原則、多層次原則、多方合作原則、可持續原則以及動態性原則（Martha G. Roberts，2003）。我們可以通過DIFD繪制的可持續生計發展框架的平面圖（見圖1）獲得更清楚的認知，了解生計構成要素間的關系和結構。

從圖1我們可以看到，DIFD的可持續生計框架是由五部分構成的，分別是：脆弱性內容、生計資本、結構和過程轉變、生計策略以及生計輸出。農戶生活在“脆弱性”的環境中，而農戶的“脆弱性”可能是由天災人禍、經濟不景氣、莊稼歉收或牲畜的病害的沖擊，市場、技術、人口等宏觀不確定變動趨勢以及季節性、周期性的價格變動、就業變動等因素所導致的。一旦農戶置于這種環境中，其生計資本，包括人力資本、自然資本、物化資本、金融資本和社會資本就會受到打擊而有所損失，進而從結構上來說會影響政府的管理水平和私人財產結構，從過程來說，法律、政策、文化和政策等會有變化的趨勢，這些結構和過程的轉變一方面會決定農戶選擇生計的策略，從而產生特定的生計輸出，在產生生計輸出后，它會繼續對生計資本產生影響，繼而影響新一輪循環。而結構和過程轉變則會另外對脆弱性背景產生影響。

二、失地農民的生計資本分析

現根據具體情況，本文就失地農民的自然資本、物化資本、人力資本以及社會資本做簡單分析：

1.自然資本

農民擁有的主要自然資本為土地，而對于失地農民來說，土地的喪失，從某種程度上來說，意味著自然資本的全部喪失。根據黃建偉等人在全國七省一市的實地調研發現，在613位調查對象中，其所在家庭在失地前平均擁有土地3.607畝，而在失地之后，每戶平均擁有土地0.726畝；絕大多數家庭戶均失地率在50%以上，一半以上的家庭其失地率為100%（黃建偉等，2010）。一般而言，土地上的產出對農民來說有兩個功能，一是作為產品進行交易獲得收入，另一種功能則是自給自足。失去土地以后，農民一方面沒有產品拿到市場上交換獲得收入，另一方面則沒有可供自給自足的食品，生活成本大大提高。當然土地的失去，不僅僅意味著這些以農產品為代表的失去，還有更多的是肉眼看不到的如環境資本的失去，潔凈的空氣、水源、肥沃的土壤、豐富的物種，這些是農民世代賴以生存的環境。失去土地后，農民往往被安排進集中居住的社區，雖然集中居住區有著城市化、現代化的基礎設施，但是，那些自然環境卻再也不被農民擁有。

2.物化資本

物化資本主要是農民用以維持生計的基本生產資料和基礎設施。在失去土地之前，農民的主要物化資本包括：農用生產工具、交通設施、基礎設施、建筑物等等。但是像大型農業機械等諸如此類的農用生產工具對于失地農民來說，已失去用武之地。而剩下的交通設施、基礎設施、建筑物等，構成了失地農民的主要物化資本。值得一提的是，在這些物化資本中，對失地農民影響最大的則是住房。在有些地方，特別是城中村，失地農民可以分到兩三套安置房，甚至更多。這些失地農民留下一套自住，另外幾套用于租賃，他們光靠出租房屋便可獲得非常理想的收入。這僅僅是少數，普遍情況是在全國仍有非常多的失地農民缺乏足夠的物化資本。

3.人力資本

人力資本是勞動者受到教育、培訓、實踐經驗、遷移、保健等方面的投資而獲得的知識和技能的積累。相較于各種物化資本來說，人力資本顯得更為重要和可持續。人力資本的多少極大地影響了農民失地以后的就業、收入及生活質量等等。但是，就目前學者的研究來看，失地農民的人力資本狀況并不樂觀。冀縣卿和錢忠好在江蘇省基于469名失地農民的調查顯示：有63.76%的失地農民只有初中及以下文化水平，94.25%的農民在失地后就業前沒有接受過培訓，90.81%的失地農民在就業后沒有培訓經歷。此外，失地農民本身對人力資本的投資也并不重視，僅有22.81%的失地農民愿意進行人力資本投資以期改善現狀（冀縣卿等，2011）。就現實情況而言，失地農民有很大一部分是四五十歲的中年人，他們學歷較低，缺乏工作經驗，從未接受過正規的職業技能培訓，有的農民因為長期從事繁重的體力勞動，健康狀況令人擔憂。這些失地農民既無力也無心進行提升自身的人力資本。

4.社會資本

布迪厄認為，社會資本是現實或潛在資源的集合體，這些資源與擁有或多或少制度化的共同熟識和認可的關系網絡有關。或者說，與在一個群體中的成員身份有關（張文宏，2003）。失地農民的主要社會資本和血緣、地緣有關系，其資源的獲得依靠的是親戚、朋友或鄰里，且其社會資本的同質性非常高。當農民失去土地后，需要獲得新的生計方式時，由于其社會資本較為薄弱且同質性較高，因此失地農民難以通過個人的社會資本解決問題。同時，一方面就空間而言，當前很多農民集中居住區已是高樓林立，另一方面就人員組成來說，很多農民集中居住區是原先幾個村落的組合，還有很多居民集中區住了不少外來務工人員，這些都將以前鄉土中的“熟人”社會網絡打破，農民原先的個人社會資本遭受到現代社會的嚴峻挑戰。

三、相應結構和制度的轉變

結構和制度的轉變是指形成生計的組織機構以及相應的政策制度的一種完善。這些機構和政策涉及從個人、家庭到集體、公共領域的各個層面。

失地農民的產生，是工業化、城市化的結果，而提出工業化、城市化的初衷就是促進大中小城市及小城鎮經濟協調發展，打破城鄉二元經濟社會格局。但是，失地農民產生之時，我國的二元化的經濟社會結構并沒有完全打破，城鄉依然存在巨大的差距。我國的社會結構并沒有做好承接這一群體的準備。一方面農民失地了，沒有土地又如何稱之為農民？另一方面，他們并沒有城市戶籍，不能算作市民，享受不到城市保障。因此，失地農民的身份到底是什么？失地農民無法在既有的社會結構中找到他們存在的合理空間。

就制度而言，國家就失地農民做出了相應的制度保障，許多地方政府也做了積極有益的嘗試。現就征地補償制度、社會保障制度做分析：

1.征地補償制度

一般而言，征地補償制度包括補償范圍、補償標準、補償方式三個方面的基本內容。2004年我國《土地管理法》第47條規定，征地補償范圍包括土地補償費、青苗及地上附著物補償費、安置補助費。補償標準征收前3年農業平均年產值6—10倍；安置補助標準為征收前3年農業平均年產值的4—6倍。兩項之和最高不得超過15倍。遇有特殊情況經省級政府批準，可以增加安置補助費，但是兩者加起來不得超過30倍。補償方式主要是貨幣支付，一次性地對被征地農民給予最低生活補償。據有關部門測算，當前法定最高補償標準大約為24000元每畝，按最低生活標準每人300元每月計算，當前法定的征地補償費金夠農民維持不到7年的生活需要。由此可以看出，我國現行征地補償制度的特點是：補償范圍小、標準低、補償方式單一。我國實行“適當補償”或者“原始補償”的原則，即按照被征地的原來用途給予補償，沒有考慮那些難以量化的非經濟損失。以產值作為征地補償標準，沒有考慮土地的利用方式，不能體現土地價值，也不能反映土地價值的增值，不符合市場經濟規律的要求。

2.社會保障制度

就失地農民的社會保障而言，很多地方正在做積極有益的嘗試，雖然改革的難度較大。以蘇州為例，為做好蘇州失地農民的社會保障工作，蘇州市政府辦公室下發了蘇府辦（2009）115號文件，要求按照分類指導，分步實施的原則，穩妥處理2003年底前被征地農民的養老保障工作。文件明確規定：一是將勞動適齡被征地農民納入城鎮企業職工基本養老保險。2003年底前被征地農民中的適齡人員，即女性16周歲至55周歲（含第二年齡段16—35歲、第三年齡段36—55歲），男性16周歲至60周歲（含第二年齡段16—45歲、第三年齡段46—60歲）的人員，均可參加城鎮企業職工基本養老保險。二是區別對象鼓勵納入城保。在用人單位就業的，用人單位和職工個人應當按規定參保繳費；事業或靈活就業的，可由個人按《蘇州市靈活就業人員參加社會保險辦法》參保。參加城鎮企業職工基本養老保險后，達到國家、省規定退休年齡的，按《江蘇省企業職工基本養老保險規定》享受保險待遇。三是允許第三年齡段人員選擇個人補繳。四是達到養老年齡被征地農民享受征地保養金。2003年底前被征地農民的養老年齡人員，即女性55周歲以上、男性60周歲以上人員，且未享受按月領取機關、事業、企業職工基本養老保險待遇、征地保養金等社會養老保障待遇的，可申請認定享受征地保養金。征地保養金現標準為每人每月430元。

但是，嚴格來講，各地到目前為止尚未真正建立屬于失地農民的社會保障制度。首先，現有的相關實踐探索與社會性、福利性、公平性和互助性為本質特性的社會保障相差甚遠。其次，失地農民享受的社會保障方式單一，水平較低。再次，社會保障制度的安全性較低。主要表現在兩個方面：一是統籌層級太低，很多實行的社會保險措施都停留在村級范圍；二是缺乏明確的監管機制、運行機制。

四、讓失地農民生計可持續的路徑

相應的結構、制度轉變，都趕不上失地農民生活水平下滑的速度，他們的生計輸出并沒有因為上述的轉變而有明顯的增加，因此，如何讓失地農民生計可持續需要進一步探討。

1.賦予農民土地財產權

政府為什么有權力征收農民的土地，主要源于我國的土地公有制。這種制度造成了政府對土地的壟斷以及政府對農民權益的掌控。我國的地方政府作為國家的代理機構，成為農業用地市場交易的主體，它用極低的價格從農民那里征得土地，繼而又以高價出賣土地，從中賺取巨額的土地出讓金。因此，只有土地變為農民的私有財產，農民的權益才能真正獲得保護和尊重。但是，在當前貧富差距非常大的情況下，談土地私有已不可能。因此賦予農民土地財產權勢在必行。《憲法》雖然沒有賦予農民土地所有權，但這不意味著農民不能享受完備的土地財產權。如果農民擁有土地財產權，那么就可以從根本上限制政府權力對個人權利的侵害，遏制公權向私權的擴張。

2.實現征地補償方式市場化

經營性項目用地必須根據市場價格購買，補償范圍、補償標準支付方式由雙方當事人以市場規則商議決定。我國實行土地公有制，經營性用地和公益性用地都是由政府征收的方式獲取，補償范圍、補償標準、支付方式由政府單方面決定，農民的利益必然受損。因此，不能完全按照農業產值確定征地補償標準，應該推行土地交易市場化，以市場價格為標準，對征地農民給予補償。市場交易是一種相對公平的交易，市場價格也相對合理，能夠準確反映土地區位、土地供求關系以及當地經濟發展水平等多種因素的差異，具有一定的客觀公正性。

3.健全失地農民的社會保障制度

土地的喪失使得農民的生活風險倍增，需要另外尋求充分的保障措施。國家有責任有義務為失地農民建立健全社會保障制度。失地農民的社會保障制度應當與當前農村社會保障制度以及城市社會保障制度銜接起來，保留一定的向同性或兼容性，不可以獨立于現行的制度。建立失地農民養老保險，對于已就業的失地農民歸入城鎮職工養老保險制度，對于尚未就業的失地農民應建立有別于城鎮的統賬結合的養老保險模式。各地還要因地制宜地建立多形式、多層次的醫療保障制度，并建立國家、集體和個人共同投入、風險共擔的機制。最后應為失地農民建立最低生活保障制度。

4.建立失地農民就業服務機制

首先，政府應逐步建立城鄉統一的勞動力就業市場，充分發揮市場在調節就業中的基礎性作用，建立城鄉一體化的勞動力市場網絡，實現用工信息共享。通過城鄉一體化勞動力市場把失地農民納入城鎮就業體系。其次，政府應通過明確的政策導向，制定政策措施，促使失地農民轉移到非農產業或得到城市提供的非農就業機會。再次，對于自主創業的農民，政府應該加強創業支持體系的建設，提供各種創業輔導和服務，并給予政策和資金方面的支持。最后，要加強職業技術培訓，提高失地農民的整體素質。培訓應據實用性和針對性，可圍繞市場需求開展訂單培訓。培訓費用可采取政府補貼與用人單位、失地農民合理分擔培訓費用的措施。

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（責任編輯：姚 麗）