老齡社會背景下加快哈爾濱市養(yǎng)老機構發(fā)展建設的對策研究

摘 要：近年來面對人口老齡化的嚴峻挑戰(zhàn)，哈爾濱市委、市政府高度重視老年福利事業(yè)發(fā)展，不斷加大政策保障力度，使哈爾濱市養(yǎng)老機構建設得到了長足發(fā)展。從目前哈市養(yǎng)老機構的數(shù)量、質(zhì)量以及基礎設施、從業(yè)人員等情況看還存在很多不足，正遭遇政策扶持、人才儲備、行業(yè)監(jiān)管等多重瓶頸的制約。從優(yōu)惠政策制定、加大投資力度、合理規(guī)劃養(yǎng)老機構建設布局、積極扶持民辦養(yǎng)老機構和加強養(yǎng)老機構從業(yè)人員素質(zhì)等六大方面提出對策性建議，從而積極探索促進哈市養(yǎng)老機構的快速和健康發(fā)展的新渠道、新方法。

關鍵詞：老齡社會；養(yǎng)老機構；養(yǎng)老事業(yè)

中圖分類號：C915 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）34-0131-03

“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”是我國“十二五”時期老齡事業(yè)發(fā)展的六大重點任務。隨著人口老齡化壓力的增大以及傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老服務功能的日漸弱化，建立完善、完備的社會化養(yǎng)老機構已勢在必行。截至2011年底，哈爾濱市戶籍60歲及以上老年人口已達150.94萬，約占總人口的15.2%；老年人口年均增速5.5%，高于全國增長速度；哈爾濱城區(qū)空巢家庭達60.7%，農(nóng)村達81.3%；獨居老人6.8萬，失能、半失能老人22萬，占老年人口的16%。哈市已經(jīng)呈現(xiàn)出人口老齡化加速、高齡化加速、空巢化加速和失能老人增多的“三加速一增多”現(xiàn)象。據(jù)預測，到21世紀中葉，哈爾濱市老年人口比重將達到25%，即每4個人中就有1個老年人。未富先老的老齡社會已經(jīng)到來，因此在“十二五”期間加快推進哈市養(yǎng)老機構的建設和發(fā)展尤為迫切和重要。

一、哈爾濱市養(yǎng)老機構發(fā)展現(xiàn)狀

（一）新政策助推養(yǎng)老機構健康發(fā)展

近年來，面對人口老齡化的嚴峻挑戰(zhàn)，哈爾濱市委、市政府高度重視老年福利事業(yè)發(fā)展，不斷加大政策保障力度，從而使哈市養(yǎng)老機構建設得到了長足發(fā)展。哈爾濱市在積極發(fā)展公辦養(yǎng)老機構的同時，還鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機構，這也是哈爾濱市委、市政府應對人口老齡化的戰(zhàn)略選擇。經(jīng)過幾年的發(fā)展，目前全市依法登記的城市養(yǎng)老機構115家，床位12 633張，其中公辦養(yǎng)老機構5家（市屬第一、第二、第三福利院和安康福利院4家，區(qū)屬道里敬老服務中心），床位3 350張，社會力量興辦養(yǎng)老機構110家，床位數(shù)6 263張，連鎖改造的小型養(yǎng)老機構229家，床位2 998張。可見，社會辦養(yǎng)老機構已經(jīng)成為哈爾濱市養(yǎng)老機構的主體，為彌補公辦養(yǎng)老機構服務能力的不足、緩解社會養(yǎng)老供需矛盾發(fā)揮了重要作用。在“十二五”期間，哈爾濱市養(yǎng)老機構的床位數(shù)將達到老年人口總數(shù)的30%。

1.政策支持。為了鼓勵和支持社會力量興辦養(yǎng)老機構，2010年哈爾濱市出臺《關于加快推進老齡事業(yè)發(fā)展的實施意見》，6月出臺了《哈爾濱市社會辦養(yǎng)老機構管理辦法（試行）》，通過分類管理督促小型民辦養(yǎng)老機構改善條件；2011年哈爾濱市政府出臺了《關于動員社會氣力加快發(fā)展老年人社會福利機構的意見》。哈爾濱市民政局聯(lián)合哈爾濱市其他十二個部門出臺了《意見》的實施細則，“2011年底前基本完成無照養(yǎng)老機構的整合，新辦不具備登記條件的小型養(yǎng)老機構將直接進入連鎖機構統(tǒng)一管理”。這些新措施的推行都將對哈市養(yǎng)老機構以及養(yǎng)老事業(yè)的健康發(fā)展起到非常重要的推動作用。

2.多元化養(yǎng)老機構格局正在形成。隨著時代的發(fā)展和社會的進步，養(yǎng)老方式有了日新月異的變化，更具時代的特征。同時，這也是未來老齡社會下養(yǎng)老方式不斷更新發(fā)展變化的潮流趨勢。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，哈市市民在養(yǎng)老方式的選擇上正從傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老、社區(qū)照料、機構養(yǎng)老逐步轉(zhuǎn)向以房養(yǎng)老、候鳥式養(yǎng)老、異地養(yǎng)老等多元化的方向發(fā)展。隨著老齡社會的深入發(fā)展，在哈市逐步構建多層面的社會化養(yǎng)老服務體系顯得尤為重要。

3.養(yǎng)老機構連鎖經(jīng)營方式漸成風氣。從2010年開始，哈市安排1 000萬元專項資金用于社會辦養(yǎng)老機構的升級改造。主管部門發(fā)動9家養(yǎng)老服務管理機構將227家社會辦小型養(yǎng)老機構納入連鎖管理，對20個助老家庭（連鎖改造后的社會辦小型養(yǎng)老機構）實施了精品化改造，在30個有執(zhí)照的社會辦養(yǎng)老機構中開展了標準化升級。對具備資質(zhì)條件的辦理了《設置證書》，對30家條件特別差的依法予以取締。哈市社會辦養(yǎng)老機構無序發(fā)展、低水平建設的局面基本得到扭轉(zhuǎn)，臟亂差的黑養(yǎng)老機構已經(jīng)告別歷史舞臺。

（二）哈爾濱市養(yǎng)老機構健康發(fā)展的制約瓶頸及原因分析

雖然近年來哈市養(yǎng)老機構得到了長足發(fā)展，但社會化格局還沒有從根本上形成，發(fā)展還相對緩慢，存在不少問題和制約瓶頸。例如：養(yǎng)老床位匱乏；專業(yè)服務人員匱乏且缺乏專業(yè)護理知識；因資金投入不足而造成的保障面相對較小，服務項目偏少；區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，布局不合理；監(jiān)管存在盲區(qū)等等。根據(jù)最新統(tǒng)計數(shù)字顯示，目前哈市城區(qū)養(yǎng)老床位超過1.5萬張，平均每千名老人擁有床位近21張，這個數(shù)目還低于每千名老人擁有30張床位的國際標準。由此看出，以上這些問題的存在制約了哈市養(yǎng)老機構的發(fā)展，同時也是造成相當一部分“黑養(yǎng)老院”生存和屢禁不止的客觀原因。

1.缺乏資金保障。無論是公辦養(yǎng)老院還是民辦養(yǎng)老機構的建設都具有投資大、周期長、回報慢等特點。目前，哈市大部分民辦養(yǎng)老機構都因為資金匱乏而艱難維持，除了前期投入的資金外，基本上靠收入住老人所得費用運營。后期投入不足讓那些本已經(jīng)存在先天缺陷的民辦養(yǎng)老機構“雪上加霜”。缺乏有力的扶持政策以及資金后盾導致哈市養(yǎng)老機構發(fā)展非常緩慢，而且滋生了不少黑養(yǎng)老機構。配套設施、服務質(zhì)量、人員配備等各方面也都因資金匱乏而無法得到保障，嚴重制約了養(yǎng)老機構的發(fā)展步伐。

2.養(yǎng)老觀念滯后。因思想觀念以及宣傳力度不夠等原因造成群眾對機構養(yǎng)老優(yōu)越性的認識不足，參與性不高。很多市民把養(yǎng)老問題還停留在傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老方式上，“養(yǎng)兒防老”的觀念還根深蒂固，對社會化養(yǎng)老的優(yōu)越性認識不足，因此對參與機構養(yǎng)老的積極性不高。

3.基礎設施差，服務質(zhì)量良莠不齊。目前哈市公辦養(yǎng)老機構同個人開辦的養(yǎng)老機構在基礎設施、服務質(zhì)量上存在很大差距。公辦養(yǎng)老機構在政府支持下，基礎設施較為齊全，有一定數(shù)量的娛樂設施、建設器材、活動場所、居住條件較好。但民辦養(yǎng)老機構基本都存在規(guī)模小、檔次低、設施簡陋、服務單一等情況。相關的醫(yī)療保健、康復護理、文體娛樂等方面的服務也都無法滿足。因此，公辦養(yǎng)老機構經(jīng)常出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象，而民營養(yǎng)老機構卻入住率相對較低。

4.養(yǎng)老服務人才匱乏，缺乏應有的技術經(jīng)驗。目前哈市從事養(yǎng)老服務的護理員絕大多數(shù)都沒有經(jīng)過系統(tǒng)的專業(yè)培訓，不具備養(yǎng)老服務的專業(yè)資質(zhì)和執(zhí)業(yè)資格，缺乏專業(yè)性的知識和技能，影響了服務項目的擴展以及服務質(zhì)量的提高。與此同時，因待遇低、勞動強度大等原因只有一部分下崗人員愿意從事該工作，且流動性大，很多養(yǎng)老機構都存在工作人員不足的現(xiàn)象。

5.缺乏統(tǒng)一收費標準，養(yǎng)老機構入住率參差不齊。目前哈市民辦小型養(yǎng)老機構收費標準較低，包括吃住收費一般在500—700元/月，無資質(zhì)的一些黑養(yǎng)老公寓收費會更低一些。而社會興辦的規(guī)模較大的養(yǎng)老機構一般包括吃住在1 000—1 200元/月。護理費低的要300—500元/月，較高的要800—1 200元/月。而目前哈市居民收入水平還偏低，尤其是老年群體能夠承受的收費標準普遍偏低。因此在收費與收入的矛盾關系下，一些小型養(yǎng)老機構為了降低門檻吸引老年人入住而不得不降低收費標準，低成本運營，從而造成基礎設施簡陋、服務水平層次低等問題的發(fā)生，進而影響了哈市整體養(yǎng)老機構的健康發(fā)展，也導致了各養(yǎng)老機構入住率參差不齊。

6.缺乏行業(yè)監(jiān)管，政策落實不到位。我國目前還未出臺關于養(yǎng)老機構管理的專項行政法規(guī)，養(yǎng)老機構的準入機制也尚未建立，因此民政部門對各類養(yǎng)老機構的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，從而致使一些養(yǎng)老機構游離于政府監(jiān)管范圍之外，老年人的合法權益難以得到維護。由于監(jiān)管不嚴造成許多民辦養(yǎng)老機構建設不符合標準，各項服務不規(guī)范，人員素質(zhì)低，安全隱患多等一系列問題。一旦出現(xiàn)安全事故，后果不堪設想。與此同時，由于缺乏監(jiān)管致使政府出臺的一些優(yōu)惠政策得不到貫徹落實，進而影響了哈市養(yǎng)老機構投資者的積極性，制約了養(yǎng)老機構的發(fā)展。

二、加快哈爾濱市養(yǎng)老機構健康發(fā)展的對策建議

從目前哈市養(yǎng)老機構的數(shù)量、質(zhì)量以及基礎設施、功能配備、從業(yè)人員等情況看還存在很多不足和較大的發(fā)展空間。目前，哈市養(yǎng)老機構的發(fā)展正遭遇政策扶持、人才儲備、行業(yè)監(jiān)管等多重瓶頸的制約，因此建議從以下幾方面入手打破瓶頸，從而積極促進哈市養(yǎng)老機構的快速和健康發(fā)展。

（一）制定優(yōu)惠政策，加大投資力度

第一，哈市政府部門要充分認識到養(yǎng)老機構建設是應對全市老齡化社會、穩(wěn)定社會和諧發(fā)展的重要舉措。切實加強組織領導，制定完善并貫徹落實優(yōu)惠政策，把發(fā)展老齡事業(yè)作為哈市社會建設的重要內(nèi)容納入工作目標，進行檢查指導、考核驗收。同時，發(fā)揮好政府主導作用，切實關心和重視老年問題，強化政府部門在養(yǎng)老機構建設中的主體責任；第二，市財政要加大投入力度。逐年加大對民辦養(yǎng)老機構的基本建設性補貼份額；加強對基礎性、示范性養(yǎng)老機構建設的投入；積極落實民辦養(yǎng)老機構享受的床位補貼和運營補貼等政策，不斷改善養(yǎng)老機構資金匱乏的現(xiàn)狀，切實保障哈市老齡事業(yè)的健康發(fā)展。

（二）規(guī)范制度，加強管理

第一，建議政府部門針對不同類型及特點的養(yǎng)老機構制定不同的服務標準和行業(yè)規(guī)范，有針對性地逐步提高養(yǎng)老機構的準入門檻，從而全面提高哈市養(yǎng)老服務業(yè)的整體水平。第二，重點加強對社會力量興辦的居家養(yǎng)老服務中心（站）的管理指導，要會同民政、規(guī)劃、安監(jiān)、公安、衛(wèi)生等部門按照國家標準，對建筑設計、消防安全、床位設置、服務設施以及服務人員配備等進行嚴格驗收，向社會公示符合條件的社會福利機構，保證全市養(yǎng)老服務業(yè)健康有序發(fā)展。

（三）制定哈市養(yǎng)老事業(yè)長遠發(fā)展規(guī)劃，合理規(guī)劃養(yǎng)老機構建設布局

建議政府部門結合哈市發(fā)展實際以及老齡化程度，科學地研究制定哈市養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并將其納入到全市經(jīng)濟和社會發(fā)展的年度計劃和長期規(guī)劃中，從而使全體市民早日實現(xiàn)“老有所依，老有所養(yǎng)”，安度晚年。同時，依據(jù)哈市城市發(fā)展需要，合理規(guī)劃未來養(yǎng)老機構建設的布局，使之設置更加合理，更加方便老年人的選擇。按國家技術監(jiān)督局、設計部發(fā)布的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計規(guī)范》的有關規(guī)定，城鎮(zhèn)人口不足6萬人的街道辦事處要設立一處老年人綜合福利設施，同時附設一處可容納30人左右老人的養(yǎng)老院。城鎮(zhèn)人口超過6萬人的街道則按上述要求增加老年人綜合福利設施，將社會福利設施特別是老年服務設施納入公共設施進行統(tǒng)一規(guī)劃，使其更加方便、更加合理地為老年人服務。

（四）積極探索新型養(yǎng)老機構的發(fā)展模式，滿足各種養(yǎng)老人群的需要

為滿足哈市養(yǎng)老市場的不同需求，還應積極探索新型養(yǎng)老機構的發(fā)展模式，可以建立以救助型、福利型和市場型養(yǎng)老機構為主體的機構養(yǎng)老體系。救助型養(yǎng)老機構主要解決有特殊需求的老年人群，如農(nóng)村“五保”、城市“三無”人員、失去生活自理能力的老人等的基本養(yǎng)老問題。福利型養(yǎng)老機構，主要為那些既不是救助型養(yǎng)老機構的服務對象，也無力支付市場型養(yǎng)老機構服務的普通老年群體提供服務，可采取個人、社會和政府三方承擔的方式進行。市場型養(yǎng)老機構，則主要滿足有較高支付能力群體的養(yǎng)老需求，這是民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展方向。通過建立不同層次的養(yǎng)老機構從而滿足哈市養(yǎng)老市場不同層次、類型的需要，從而擴大養(yǎng)老受眾群體范圍，使全體老年人都“老有所依，老有所養(yǎng)”。

（五）積極扶持民辦養(yǎng)老機構，使之成為有益補充

公辦養(yǎng)老機構由于設施條件、生活環(huán)境、服務水平等都比民營養(yǎng)老機構更勝一籌而一直都處于飽和狀態(tài)，因此非常有必要發(fā)展好民辦養(yǎng)老院，從而緩解哈市養(yǎng)老機構數(shù)量不足、質(zhì)量不高的實際情況，使之成為哈市養(yǎng)老機構的有益補充。

第一，建議將養(yǎng)老設施建設項目納入綠色審批通道，落實現(xiàn)有對養(yǎng)老機構的各種稅收優(yōu)惠政策。同時本著為老年人辦實事，減輕公辦養(yǎng)老服務機構壓力，在土地征用、水電氣安裝使用等方面給予減免優(yōu)惠政策，并以資金和物質(zhì)獎勵等方式進行補助。第二，進一步加大對民辦養(yǎng)老機構的資金投入力度，逐步改善民辦養(yǎng)老機構硬件設施條件差、服務不到位、服務水平低下等客觀條件，從而使民辦養(yǎng)老機構能夠健康發(fā)展，與公辦養(yǎng)老機構形成良性競爭。第三，統(tǒng)一管理，推進規(guī)范化經(jīng)營。要落實主管單位和分管部門的職責分工，針對服務對象、服務項目、收費依據(jù)和管理原則、管理流程、管理效果等制定統(tǒng)一的行業(yè)標準。同時，建議在市主管部門的統(tǒng)一領導下成立一個養(yǎng)老機構的行業(yè)協(xié)會，為養(yǎng)老服務機構搭建相互交流、溝通的行業(yè)平臺。具體研究制定民辦養(yǎng)老服務機構運行《細則》，對機構設置、建筑規(guī)模、資格認證、日常管理、運行模式等方面進行規(guī)范化監(jiān)管。第四，重點扶持社區(qū)內(nèi)小型民辦養(yǎng)老機構，鼓勵創(chuàng)業(yè)、就業(yè)及再就業(yè)。應增加政府財政投入，爭取把用于社區(qū)養(yǎng)老服務的資金作為專項基金列入各級政府的財政預算當中。第五，鼓勵社會力量舉辦社區(qū)養(yǎng)老機構，采取民辦公助、公辦民營等方式，鼓勵民間資本興建社區(qū)養(yǎng)老服務機構。這樣就成為公辦養(yǎng)老院的有益補充，同時也是滿足社區(qū)范圍內(nèi)老年人養(yǎng)老需求的有益探索。

（六）提高從業(yè)人員業(yè)務素質(zhì)，為哈市老齡事業(yè)發(fā)展儲備人才

第一，對現(xiàn)有的護理人員進行專業(yè)崗位培訓和心理輔導，改善其知識結構，增強其專業(yè)技能，提高其業(yè)務素質(zhì)。建議在哈市成立一所專業(yè)性強的老年護理服務培訓機構，使所有從業(yè)人員都能夠得到更具科學性、系統(tǒng)性、完整性的培訓服務。以此為教育基地，每年統(tǒng)一開班授課，通過考試使每一個護理人員都能夠持證上崗。第二，加快培養(yǎng)老年事業(yè)的專業(yè)人才。可以在全市挑選幾所大專院校開設老年學專業(yè)和社區(qū)服務類專業(yè)，從而專門培養(yǎng)從事老齡工作和社區(qū)工作的專門人才，為哈市養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展做好人才儲備工作。第三，鼓勵和吸引專業(yè)技術人員以及高等院校畢業(yè)生到養(yǎng)老機構工作。制定一系列鼓勵和培養(yǎng)從事養(yǎng)老服務行業(yè)人才的優(yōu)惠政策，從而整體改善哈市目前從業(yè)人員的水平和檔次。第四，要對養(yǎng)老服務工作予以制度上的規(guī)范。建議成立養(yǎng)老機構行業(yè)協(xié)會，制定行業(yè)規(guī)章制度和準則，提高從業(yè)門檻和準入門檻。對行業(yè)不良行為予以堅決取締和制裁。

（七）加大宣傳力度，為養(yǎng)老機構健康發(fā)展營造良好的社會氛圍

第一，加大宣傳力度，要在全社會加強“關心老人就是關心我們自己”的觀念，增強人們對人口老齡化的認識和養(yǎng)老問題的關注。通過政策的鼓勵、優(yōu)惠和政府的資源分配與資助，提高養(yǎng)老機構的社會收益和影響力。第二，各級政府及有關部門要廣泛開展機構養(yǎng)老服務工作的宣傳教育活動，使社會辦養(yǎng)老機構的優(yōu)越性在全社會得到認可，讓越來越多的老年人愿意以機構養(yǎng)老作為養(yǎng)老方式的首選。第三，逐步改變老年人的傳統(tǒng)生活觀念和養(yǎng)老觀念，增強老年人的社會養(yǎng)老意識和對社會化養(yǎng)老的認同感和信任感，從而樂于接受養(yǎng)老機構的服務。

（責任編輯：李 慧）