公共政策制定的科學(xué)化與民主化研究

摘 要：公民參與公共政策制定是民主政治發(fā)展的要求，可以彌補(bǔ)政府決策的有限理性，有助于增強(qiáng)公共政策的合法性。目前，由于公民參與的意識和能力缺乏，公民參與的渠道不夠暢通，公民參與的法制不健全，公民參與的民間組織發(fā)育不成熟這主要四個(gè)方面的制約因素，阻礙了公民參與公共政策的制定。因此，要實(shí)現(xiàn)公共政策制定的科學(xué)化與民主化，必須提高公民的參與意識和能力，暢通及拓展公民參與的渠道，健全公民參與的法制，培育公民參與的民間組織這四個(gè)方面來探究公民參與公共政策制定的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：公民參與；公共政策制定；制約因素；路徑選擇

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2012）34-0070-02

引言

黨的十七大提出，“要推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。隨著我國民主化進(jìn)程的順利推進(jìn)，公民的主人翁意識不斷增強(qiáng)，公民在公共政策制定過程中尋求強(qiáng)化自己的主體地位。公民參與是公共政策制定的科學(xué)化與民主化的客觀需要。

一、公民參與對實(shí)現(xiàn)公共政策制定科學(xué)化與民主化的重要意義

（一）公民參與公共政策的制定是民主政治發(fā)展的要求

公民參與公共政策制定是公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是民主政治的一個(gè)重要標(biāo)志。從民主化視角來看，公民的主體意識在不斷地增強(qiáng)，公民不再滿足于作為公共政策的客體，被動地接受政府的政策方案，而是要求向公共政策制定系統(tǒng)表達(dá)自己的意愿，使公共政策能夠充分反映公眾的訴求，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使公共政策更充分地代表公民自身的利益[1]。為了達(dá)到這個(gè)目的，公民必然要求有規(guī)范化、制度化的公共政策參與方式。

（二）公民參與公共政策的制定可以彌補(bǔ)政府決策的有限理性

政府人員決策的方法是有限理性決策方法，而不會是完全理性決策方法。因?yàn)槿说睦硇允怯邢薜模@就需要公民參與的彌補(bǔ)來提高決策的科學(xué)化和民主化。具體表現(xiàn)為，公民對政策問題的提出和確認(rèn)，可以降低政府發(fā)現(xiàn)、辨別公共政策問題的成本。公民就公共政策問題提出自己的意見和方案供決策者參考，提高決策的科學(xué)性，這可降低決策失誤。

（三）公民參與公共政策的制定有助于增強(qiáng)公共政策的合法性

公共政策合法性是指對公共政策所做的一種價(jià)值判斷，即公民對現(xiàn)存政府政策的認(rèn)同、信任和支持，是對政府輸出的認(rèn)可和接受的心理動機(jī)，具體來說，公共政策合法性主要是指公共政策的每一種行為至少在形式上必須符合法律規(guī)范或傳統(tǒng)規(guī)范，遵循正當(dāng)?shù)拿裰鞒绦颍趦r(jià)值層面必須體現(xiàn)公共利益、公序良俗等基本的價(jià)值取向[2]。通過這個(gè)概念，我們可以知道公民參與公共政策是公共政策合法性的來源和基礎(chǔ)。只有當(dāng)決策者與公眾的價(jià)值取向一致時(shí)，公共政策才能得到公眾的認(rèn)同與支持，具有合法性的基礎(chǔ)；反之，公共政策就會面臨合法性缺失或危機(jī)，意味著公眾對公共政策的不認(rèn)可、不支持和不服從的心理狀態(tài)與行為表現(xiàn)。

二、制約公民參與公共政策制定的因素

（一）公民參與的意識和能力缺乏

我國傳統(tǒng)的政治文化以專制型、人治模式為載體，強(qiáng)調(diào)宗法等級意識、權(quán)威主義與人情關(guān)系，主張無為、中庸之道與明哲保身，造成了人們長期對政治的冷漠和盲從，也使得當(dāng)代我國公民參與公共政策制定的意識淡薄，缺乏參與熱情。此外，公民作為“經(jīng)濟(jì)人”，一定會對參與的成本和收益進(jìn)行衡量，當(dāng)參與的成本大于收益時(shí)，公民會自動選擇不參與者或者退出公共政策的制定。同時(shí)，由于公共政策效用的非排他性，使一些公民產(chǎn)生“搭便車”的心理，公民能“搭便車”的機(jī)會越多，公民參與公共政策的制定的熱情也越低。由于公民自身教育程度、經(jīng)濟(jì)狀況、個(gè)人經(jīng)歷不同等原因，公民參與公共政策制定的能力表現(xiàn)不平衡，越是處于弱勢地位的公民，參與能力就越低，從整體上來看，我國公民參與公共政策制定的能力還比較低。

（二）公民參與的渠道不夠暢通

目前，我國公民參與公共政策制定的渠道主要有兩個(gè)：其一，是人民代表大會和政治協(xié)商會議，通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策制定；其二，是黨和政府開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期座談會等等[3]。在第一種渠道中，公民缺乏對人大代表的制約和監(jiān)督，并不能保證人大代表能切實(shí)代表自身的利益需求。第二種渠道，雖然可在一定程度上有利于公民利益需求的表達(dá)，但缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)的強(qiáng)制性保障，使得公民的利益需求流于形式。可見，目前現(xiàn)有的公眾參與公共政策制定的渠道還未充分發(fā)揮其作用，參與渠道還不夠暢通，并且參與渠道較少，參與方式較為單一。

（三）公民參與的法制不健全

目前，我國公共政策制定常常采用精英決策模型，即由領(lǐng)導(dǎo)者或領(lǐng)導(dǎo)集體作出決策，盡管很多地方政府都鼓勵(lì)公民參與到公共政策的制定過程，但都以非制度化的形式實(shí)行的，公民參與并沒有法律上的制度保障。這是因?yàn)椋m然憲法和法律對參與決策的主體以及參與權(quán)利規(guī)定得比較多，但由于法律法規(guī)的不配套，使得這些權(quán)利和義務(wù)并沒有得到具體化，公民參與公共政策的制定缺乏具體可操作的法律依據(jù)。這會使公民參與出現(xiàn)兩種不良后果，一種是公民行使參與權(quán)利時(shí)沒有法律法規(guī)的保障；二是公民行使參與權(quán)利時(shí)不受法律法規(guī)的約束，非法參與得不到法律的及時(shí)懲處。

（四）公民參與的民間組織發(fā)育不成熟

由于我國民間組織發(fā)育還不成熟，民間組織參與有其明顯的局限性。一方面，民間組織的獨(dú)立性較差，許多民間組織是在政府的扶持下成立的，主要靠政府撥款維持生存，對政府的依賴性較大，無法獨(dú)立履行職責(zé)，具有鮮明的行政色彩，使得它在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中不能真正地代表公民的利益訴求；另一方面，不少民間組織自身的管理制度不完善，特別是利益表達(dá)組織化程度不足，使得公民對民間組織的認(rèn)同度較低，抑制了公民參與公共政策制定的積極性。

三、完善公民參與公共政策制定的路徑選擇

（一）提高公民的參與意識和能力

提高公民的參與意識和能力，需要在整個(gè)社會培育出一種參與型政治文化，要向公民教育和灌輸民主、平等、參與和法制等現(xiàn)代政治意識，拋棄恩賜和依附意識，增強(qiáng)主體、權(quán)利和參政意識，使公民成為一個(gè)有獨(dú)立的“政治人格”的人。對公民在政治生活中表現(xiàn)出來的政治熱情，黨和政府應(yīng)當(dāng)重視，而不是一味地采取壓制甚至扼殺。注重培養(yǎng)越來越多具有較高參與意識和較強(qiáng)參與能力的公民，從而促進(jìn)公共政策制定的科學(xué)化與民主化。

（二）暢通及拓展公民參與的渠道

暢通及拓展公民參與的渠道可從以下三個(gè)方面入手，第一，要堅(jiān)持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度等一系列民主制度，切實(shí)完善這些民主制度的運(yùn)行機(jī)制，保障公民能有效地政治參與，促進(jìn)公共政策制定的科學(xué)化與民主化。第二，進(jìn)一步加強(qiáng)社會的輿論監(jiān)督功能，允許新聞媒體對公共政策的制定過程、執(zhí)行情況和政策效果進(jìn)行及時(shí)的跟蹤報(bào)道，特別是對重大決策的失誤及損失進(jìn)行曝光，允許對政府進(jìn)行批評和建議。第三，優(yōu)化民意表達(dá)的渠道結(jié)構(gòu)，不斷拓寬利益表達(dá)的渠道，使公民有更多的機(jī)會和途徑參與到公共政策制定的過程中來。

（三）健全公民參與的法制

要實(shí)現(xiàn)公民參與公共決策制定的法制化，要加強(qiáng)立法，完善法律，為公民政策參與的范圍提供法律依據(jù)，現(xiàn)今最主要的是對公民參與公共政策制定的方式、途徑作翔實(shí)的規(guī)定，并用法律的形式確定下來。“就是要抓緊進(jìn)行有關(guān)公民決策參與權(quán)利方面的立法和其他有利于擴(kuò)大公民決策參與范圍的立法，諸如新聞法、出版法、社團(tuán)法、輿論監(jiān)督法、人大監(jiān)督法、政務(wù)公開法、公民舉報(bào)法、請?jiān)阜ā⑸暝V法等等。長期以來重實(shí)體法、輕程序法使我們在公眾參與公共決策過程中無法實(shí)現(xiàn)法治，人治仍然盛行在公共決策的過程中。公民決策參與的程序法方面，當(dāng)前我們需要進(jìn)一步加以健全與完善的包括如下法律：立法法、行政訴訟法、行政復(fù)議法、全國人大議事規(guī)則、全國人大常委會議事規(guī)則，政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定等等。”[4]

（四）培育公民參與的民間組織

鑒于目前的許多民間組織的獨(dú)立性較差，政府應(yīng)逐漸將民間組織從官方機(jī)構(gòu)中剝離出來，使其向真正意義上的利益集團(tuán)過渡。政府應(yīng)當(dāng)對民間組織采取積極培育的態(tài)度，制定有關(guān)法律，保障其規(guī)范化發(fā)展，努力營造有利于民間團(tuán)體發(fā)展的外部環(huán)境。而民間組織自身，一方面要加強(qiáng)法律意識、民主意識和公共意識，扮演好政府與公民之間橋梁的角色，發(fā)揮其化解社會的矛盾，穩(wěn)定社會秩序的作用；另一方面，要完善自身的管理制度，健全監(jiān)督機(jī)制，提升利益表達(dá)組織化水平，提高民眾對組織自身的認(rèn)同感。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：李 慧）